103 10 3494 Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Extent The size or duration of the resource. 3443 Title A name given to the resource ISSUES IN ACQUISITION OF NON-TEMPORAL MEANINGS OF TENSES IN ENGLISH BY NATIVE SPEAKERS OF CROATIAN Author Author Skelac, Ines Stanić, Ružica Abstract A summary of the resource. Native speakers of Croatian often have problems with appropriate usage of English tenses that do not exist in Croatian, frequently associating past forms in English with perfective meanings in Croatian and non-past forms with imperfective meanings (because Croatian has verb aspect). They also encounter difficulties with non-temporal uses of English tenses. Apart from the central meaning of tense as temporal reference, there are four non-temporal meanings of English tenses (Tyler, 2000): (1) emotional distance or intimacy; (2) the relative salience or status of the information being conveyed; (3) negative epistemic stance towards a particular scenario; (4) to express requests, commands and invitations. Although some non-temporal meanings are very similar to those in English, there are also significant differences which cause difficulties to native speakers of Croatian in learning English as L2. Some of the differences are caused by metaphorical and metonymical shifts in meaning between the source domain (time distance) and the target domain (distance between wish and reality, simulating of distance in order to avoid direct appeal, distance of the deictic centre, counterfactual possible situation, etc.). In order to examine those assumptions, 102 students – English learners – were tested. Differences mainly occurred in cases when past tense is used in English to signal (1) a negative epistemic stance towards a particular scenario and (2) tense as an expression of attenuation: invitations, requests and suggestions, because Croatian speakers tended to use present tense in some cases. We argue that a consistent description of non-temporal uses of tenses in Croatian and English, with analysis of differences, can facilitate the learning of these frequently occurring non-temporal uses of English tenses. Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 2014 Keywords Keywords. Conference or Workshop Item PeerReviewed PE English Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Extent The size or duration of the resource. 3531 Title A name given to the resource ARE YOU A BOOKBURNER? “PEOPLE AND SOCIETY” NEOLOGISMS IN THE SECOND HALF OF THE 21ST CENTURY Author Author Skenderovic Bakir, Sabina Abstract A summary of the resource. Diachronic study of a language demonstrates how the language changes significantly over a period of time and neologisms are one of the greatest indicators of language transformation. Therefore, the field of neologisms which came to existence in the English language in the period from 1950 to 2000 and which belong to the semantic group labeled as "people and society" is morphologically examined. This semantic group comprises neologisms related to characteristics of people, their habits, social groups as well as typical social phenomena such as human rights, education, religion, etc. Methods applied in this research are method of corpus analysis, method of diachronic and synchronic analysis and method of questionnaire. The main hypothesis is that neologisms in the semantic field of ‘people and society’ have quantitative ascent since the commencement of the 1950s until the year 2000. The supporting hypotheses are related to productivity of each major word formation process and instability of neologisms. Productivity of certain word formations, derivation and compounding in particular, is examined in the coinage of ‘people and society’ neologisms. Stability/instability of neologisms is examined in two ways: through corpus analysis and survey. Namely, research on frequency of neologisms coined in the 1950s in contemporary dictionaries of the English language is carried out. Native speakers’ knowledge of these neologisms is examined by means of survey among native speakers from Canada, Australia, the USA and the UK. The overall aim of this research is thorough analysis of neologisms that entered the English language since the middle of the twentieth century and examination of recent trends in English word formation. Keywords: word, word formation process, neologism, categorization, people and society Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 2014 Keywords Keywords. Conference or Workshop Item PeerReviewed PE English Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Extent The size or duration of the resource. 3562 Title A name given to the resource KONCEPTUALNA METAFORIZACIJA STIHOVA SA SOMATSKOM SASTAVNICOM S RC E UNUTAR SEVDALINKI Author Author Smajlović-Šabić, Indira Nikolić, Marijana Abstract A summary of the resource. Rad će se baviti iznalaženjem odgovora dvama pitanjima: dinamikom mogućeg udjela metaforiziranih stihova sevdalinke sa somatskom sastavnicom srce, u kognitivnoj perspektivi, s jedne strane, i pojavnošću odgovarajućih konceptualnih modela, s druge strane. Kognitivna lingvistika u ovom smislu obuhvata teoriju pojmovne metafore kao sredstava da se konceptualizuje svijet, ali i uže specifično, kao sredstvo perspektivizacije i usmjeravanja pažnje s dvojakim ciljem: da se naglase željeni stavovi, pogledi i mišljenja i da se odagnaju nebitni i nepoželjni aspekti ostalih pojava. Na taj način sevdalinka konceptualizuje svijet oko sebe, svijet primarno bošnjačko-muslimanski, sa mnogim socijalnim netrpeljivostima koje u ovoj perspektivi bivaju odagnane, jer ne umire se od njih već od sevdaha. Ključne riječi: sevdalinka, sevdisanje, kognitivna lingvistika, konceptualna metafora i metonimija, domene izvora i cilja Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 2014 Keywords Keywords. Conference or Workshop Item PeerReviewed PE English Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Extent The size or duration of the resource. 2867 Title A name given to the resource PRAGMATICS AND LANGUAGE TEACHING: CROSS-CULTURAL PERSPECTIVES ON THE USAGE OF PRAGMATICS Author Author Sofović, Dina Abstract A summary of the resource. To communicate in English language, English language learner needs to develop different competencies. Communication is the main purpose of learning a second language and pragmatics is one of the key elements a language learner must develop. Pragmatic incompetence in the second language can lead to misunderstanding and miscommunication. Misunderstanding and miscommunication can have a big impact on native speaker, because he or she will think that the other speaker is impolite or ignorant. Second language teachers often overlook pragmatics and they focus on grammar. As Pohl (2004:6) claims ''Striving for intercultural competence does not mean assimilation into the target culture.'' This is not the goal. The goal is that we need to observe and learn norms of the other culture, how they behave and speak, without changing our personality. Establishing precise linguistic norms, for example making text interesting, personal or purposeful is the goal of pragmatics. The purpose of this paper is to identify different teaching and learning activities that will help learners become fluent and successive communicators. Learners will be active and more involved in the classroom activities, because pragmatics will guide them through good grammatical competence. Learners will react fluently, accurately and coherently. Cultural characteristics are common in every language, and shape the way language is spoken, regarding connotations and denotations of words, phrases. Pragmatics helps learner to become familiar with different pragmatic practices and norms in target language. Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 2014 Keywords Keywords. Thesis NonPeerReviewed L Education (General) Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Extent The size or duration of the resource. 3357 Title A name given to the resource TABOOS AND STIGMATIZATION AND THEIR MANIFESTATIONS IN LANGUAGE AND SLANG Author Author Sokolija, Alma Abstract A summary of the resource. This paper deals with two separate but related subjects: linguistic taboos and linguistic stigmatization illustrated through French and Bosnian languages and slangs (Paris versus Sarajevo). Through these two universal categories, we will try to illustrate their linguistic issues in substandard language where they are well visible. Since the slang is a linguistic form which deals with social taboos and stigmatized categories of people, these topics are present and explicit in its forms while they are normally hidden in standard language forms. The theoretical frame for our stigmatization analysis is especially Erving Goffman’s book Stigma, while our taboo analysis comes out partially from our PhD thesis work on the comparison of French and Bosnian slangs, published in France. Since Bosnia and Herzegovina is a multicultural country, taboo and stigmatization sometimes appear in the very complex patterns but these categories are nevertheless present even in French language and society in the very similar way. The subject itself deals also with cultural identity. The sacred and neuralgic topics are very similar in these societies which are visible by used linguistic stereotypes in many expressions. Nevertheless, while in French the religious taboo is a little bit more visible, religious taboos but also the taboo of family relationships are more present in Bosnian culture, where the place of mother as a central figure of the family stays as the sacred one. We will try to prove these claims by examples from substandard language where especially vulgarisms show this aspect of universal linguistic expressions. In this paper we shall try to prove in which way our language reflects our unconscious part and in which way it reflects and betrays our most hidden impulses. We shell also try to enrich the paper with some examples/equivalents from the English slang and this might be interesting from the perspective of the contrastive analysis approach. Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 2014 Keywords Keywords. Conference or Workshop Item PeerReviewed PE English Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Extent The size or duration of the resource. 3385 Title A name given to the resource ACCIDENTAL LESSONS: TEACHING LANGUAGE SKILLS AND COLLABORATION BY TEACHING DEBATE Author Author Standerfer, Christina Abstract A summary of the resource. From January 2013 to May 2013, I developed and presented a series of workshops on effective policy debate for young Albanian political leaders. These U.S Embassy- sponsored workshops consisted of over forty-two hours of graduate level instruction over a six-week period and culminated with three nationally televised debates. In this paper, I describe the progression of the instruction during these workshops and participants’ evolving relationships with each other and with the English language. I argue that by using a variety of pedagogical approaches including group work, video modeling, self critiques and peer critiques, participants learned far more than how to be effective policy debaters. Informal discussions with participants outside the classroom suggest many became more comfortable expressing themselves not only in English but also in their native Albanian. Moreover, when the workshops began participants often exhibited hostile behaviors and verbal aggression toward their political opponents, but by the end of the six weeks of training many had become friends despite their political differences. Building on lessons learned from this experience, I offer a model for teachers of second languages to use that includes teaching advanced language learners the basic principles of policy debate as a way to improve their written and oral language skills and their collaborative skills. Keywords: Policy debate training; second language acquisition, collaborative skills Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 2014 Keywords Keywords. Conference or Workshop Item PeerReviewed PE English Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Extent The size or duration of the resource. 3482 Title A name given to the resource EVALUATION OF ELT MATERIALS FOR YOUNG LEARNERS: COURSE-BOOKS AS CULTURAL ARTEFACTS Author Author Stec, Maria Abstract A summary of the resource. The paper will focus on teaching and learning materials used in early English education. The aim is to identify the most important factors for the evaluation of ELT materials and find answers to two questions: What are the challenges in evaluation of English course books for young learners? What is the nature of cultural content in these materials? The project involves an analysis of ten course books currently used in teaching English to young learners and older learners. The project is based on a set of criteria and a checklist as the instrument for this investigation. It is hoped that the results from the research project will enrich the process of materials evaluation for children. Keywords: young learners, evaluation, course books, culture content Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 2014 Keywords Keywords. Conference or Workshop Item PeerReviewed PE English Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Extent The size or duration of the resource. 3483 Title A name given to the resource PERSONALITY TRAITS OF FOREIGN LANGUAGE TEACHERS FOR YOUNG LEARNERS Author Author Stec, Maria Studenska, Anna Abstract A summary of the resource. The knowledge concerning personality traits of foreign language teachers for young learners which contribute positively to teaching process is still insufficient. The paper will present the investigation that involves the collection of experts’ opinions on the personality traits required from good foreign language teachers for young learners. The Adjective Checklist was be used in the research to collect data from 26 experts - professionals in teacher education and foreign language teachers of young learners.The investigation is the first part of the project aiming at constructing personality measurement tool helpful in counselling candidate for foreign language teachers. Keywords: foreign language teachers, young learners, personality traits Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 2014 Keywords Keywords. Conference or Workshop Item PeerReviewed PE English https://omeka.ibu.edu.ba/files/original/aad8bbd2ccce1d0cccbd3222980aba73.docx 65d1c746175dfc876328c019a3b0e494 https://omeka.ibu.edu.ba/files/original/bb858ecac3fc03546ff001bec38cef03.pdf 2af1e454170bae7fd21141fc8ab64f08 PDF Text Text Mr. sci. Alen Taletović Ministarstvo pravosuđa i uprave Tuzlanskog kantona ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI PROBLEMI ORGANA UPRAVE U FBiH Sažetak Rad u uvodnom dijelu daje osvrt na nastanak i povijesni razvoj organa uprave, te sa nekoliko aspekata posmatra njihovu društvenu ulogu i značaj. U centralnom dijelu rada, prikazan je ustavni i pozitivno-pravni osnov njihove organizacije i funkcionisanja, uz osvrt na aktuelne probleme s kojima se susreću. On se uglavnom fokusira na problematizaciju distribucije nadležnosti između FBiH i kantona, odnosno na pitanja iz oblasti zajedničkih nadležnosti između ova dva nivoa vlasti, te onih koji pripadaju kantonima. U tom smislu, i zaključci koje autor iznosi, tiču se prijedloga kako prevazići sadašnju situaciju. Ključne riječi: organi uprave, nadležnost, efikasnost, upravni postupak 207 �Alen Taletović: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI PROBLEMI ORGANA UPRAVE U FBiH ORGANIZATIONAL AND FUNCTIONAL PROBLEMS OF ADMINISTRATIVE AUTHORITIES IN FBIH Abstract In the introductory part the paper provides a review of the origin and historical development of the administrative bodies, and with several aspects of observing their social role and significance. In the central part of the paper we presented positive constitutional and legal basis of its organization and functioning, with reference to the current problems faced. It focuses mainly on the issues of the distribution of competences between the Federation and the cantons, or the issues in the area of joint jurisdiction between the two levels of government, as well as those belonging to the cantons. In this respect, the conclusions presented in this paper are concerning the proposals to overcome the current situation. Key words: administrative bodies, competence, efficiency, administrative proceedings 208 �ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“ UVOD Povijesno posmatrano, još u prvobitnim robovlasničkim državama na području nekadašnje Mezopotamije, koje su se odlikovale potpunim odsustvom unaprijed propisanih pravila ponašanja suverena i načinom provođenja njegovih odluka, poznato je da je i tako strogo centralizirana, ali i nepredvidiva vlast, imala određene organizacijske subjekte i nositelje funkcije izvršenja odluka državnog poglavara. Da ne bi došlo do zabune u posmatranju ovog povijesnog toka društvenog i političkog razvoja, mora se naglasiti da ti subjekti nisu imali ni približno jasnu strukturu niti bilo kakvu vezu sa današnjom organizacijom vlasti koju poznajemo. Zajednička im je tek maglovita nit koja ih spaja, a odnosi se na ulogu izvršenja i provođenja volje vladajuće klase. Kasnijim razvojem države, usvajanjem prvih pravnih kodifikacija i prelaskom u doba ranog i razvijenog feudalizma, nastajaće postepeno organizirani oblici subjekata javnog prava koji će na novim osnovama provoditi odluke države i njenog suverena. Novina u njenom organiziranju i radu zasnivaće se na unaprijed uređenom načinu postupanja i ophođenja u odnosu na potčinjene. Uprkos tome što feudalizam u različitim dijelovima tadašnjeg razvijenog svijeta nije ravnomjerno stvarao jedinstvene državnopravne institucije, ipak se može zaključiti da je postojala velika sličnost u organiziranju provođenja volje suverena. U početku su lokalni feudalci imali pravo, pored ovlaštenja za ubiranje poreza i regrutovanje nove vojne snage, i na vršenje sudske vlasti. Međutim, vremenom će provođenje širih državnih politika postajati sve složenije, pa će te poslove početi obavljati posebno organizirani i kadrovski osposobljeni organi vlasti, koji će, u ime države, brinuti o sve većem krugu pitanja kao što su upravljanje državnom imovinom i finansijama, izgradnja, održavanje i čuvanje javnih objekata ( puteva, mostova, mlinova, lovišta i slično), održavanje javnog reda i mira, sprečavanje i suzbijanje bolesti širih razmjera, organizacija i finansiranje prvobitnih oblika socijalne zaštite u vidu javnih kuhinja i tako dalje. Upravo u tom vremenu nastajala je i razvijala se nova i posebna organizacijska cjelina u hijerarhijskoj strukturi državne vlasti, koja se zahvaljujući svojoj stručnosti, osposobljenosti, efikasnosti i organiziranosti nametala kao nezaobilazan faktor razvoja savremenih političkih sistema. Nastanak prvih oblika državnih organa uprave čija je osnovna funkcija bila održavanje uspostavljenih društvenih odnosa, veže se za vrijeme odumiranja feudalizma i narastanja moći građanskog društvenog sloja. Zapravo, institucije vlasti u postfeudalnom društvu koje su imale prevashodnu funkciju provođenja državnih politika u njihovoj primjeni na život običnog građanina i 209 �Alen Taletović: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI PROBLEMI ORGANA UPRAVE U FBiH ostvarivanju njihovih prava garantiranih na pisanim dokumentima proisteklih iz netom okončane revolucionarne borbe za ljudska prava i slobode sa kraja 18. i početka 19. stoljeća, posmatrano sa stanovišta osnova njihovog postupanja te sadržaja aktivnosti koje su provodili, nisu ni mogli biti formirani niti se razvijati bez postojanja općeprihvaćenih načela slobode i jednakosti za sve, utemeljene na prvim pisanim ustavima. Ograničavanje vlasti monarha, praćeno premještanjem centra političkog odlučivanja sa dvora na parlament, omogućiće nastanak i intenzivan razvoj savremenih organa uprave koji su, bez obzira na kasnije različite varijacije uslovljene tipom organizacije vlasti u pojedinim zemljama, svi imali isto povijesno izvorište. Najjednostavnije rečeno, to izvorište bili su prvi pisani ustavi, zakoni i drugi propisi koji su građanima javno, jasno, nedvosmisleno i neporecivo omogućili korištenje određenih prava odnosno predvidjeli određene obaveze, uz mogućnost i garancije da će isti biti zaštićeni. Sa nastankom prvih ustavnih monarhija, set pomenutih prava nije predstavljao bogat katalog mogućnosti, ali je bio garant razvoju savremenih političkih sistema i predstavlja kamen-temeljac nastanku, između ostalog, i savremenih organa uprave. 1. Pojam, društvena uloga i značaj organa uprave Organi uprave, kao subjekt javnog prava, najprostije bi se mogli definirati kao zakonom uspostavljeni i organizirani subjekti vlasti posmatrane društveno-političke zajednice, koji u njeno ime i za njen račun na temelju zakonom propisanih postupaka, obavljaju različite vrste poslova od šireg javnog interesa na unaprijed utvrđenom prostoru, a čija realizacija višestruko određuje i utiče na sadržaj i kvalitet života građana koji tu žive. U tom smislu, obavljajući poslove za koje su zakonom nadležni, organi uprave u savremenim političkim sistemima mogu se posmatrati po više osnova, među kojima se važnim mogu izdvojiti pravni, politički, ekonomski i sociološki. Prije svih, pravni aspekt posmatranja organa uprave ukazuje na činjenicu da su to javni subjekti organa vlasti odnosno praktična realizacija i oživotvorenje, često suhoparnih i uopćenih ustavnih odredbi o organizaciji državne vlasti, utemeljeni isključivo na osnovu pravnih akata, a čija su organizacija, rad, finansiranje te općedruštvena i pojedinačna odgovornost materija obvezujućih općih pravnih propisa, o kojima i u okviru kojih nije moguće odlučivati na nivou saglasnosti volja stranaka. Upravo iz ovakvog određenja organa uprave, proističu i neke od njihovih najvažnijih osobina, a 210 �ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“ to su autoritarnost u postupanju i mogućnost primjene legalnih oblika prisile u provođenju zacrtanih ciljeva ili donesenih odluka. Naravno, ove dvije specifične osobine organa uprave ni slučajno ne predstavljaju mogućnost niti pravo da se organi uprave u svom postupanju pojavljuju i djeluju sa pozicija samovolje i neodgovornosti, već upravo suprotno. U savremenim političkim sistemima, kao što je već predhodno pomenuto, njihov rad i djelovanje je uređen strogim i jasnim pravilima, sa veoma jednostavnim i dostupnim mehanizmima kontrole i preispitivanja njihovog rada, koje uključuju i sudsko preispitivanje odluka organa uprave. Smatram važnim uzgred istaći da mogućnost sudske kontrole rada organa uprave uvijek iznova budi onu poznatu dilemu o međusobnom odnosu sudske i izvršne vlasti, u kontekstu idejne i praktične primjene sistema podjele vlasti. Međutim, zbog ograničenog sadržajnog prostora i potrebe za fokusom na nekim drugim važnim aktuelnostima, to pitanje ovdje neće biti posebno obrađeno. Sa političkog aspekta posmatrani, organi uprave u svom radu su uvijek i odraz jedne političke ideje i snage odnosno mogu da budu jasan pokazatelj opredjeljenja vodećih političkih snaga jednog društva koje u datom vremenu, posjedujući dominantan politički legitimitet, usmjeravaju društvene tokove i realiziraju svoje političke programe. Naprosto, nudeći svoj politički program u borbi za osvajanje vlasti, što je i osnovna težnja svakog političkog organiziranja, društvene snage koje dobiju povjerenje glasača u rad organa uprave, u manjoj ili većoj mjeri, kako u kratkoročnom tako i u dugoročnom periodu svoje vladavine, unose svoje ideje, opredjeljenja i programe. Na taj način, bez obzira o kom obliku organizacije organa uprave da se radi odnosno kakav je tip i stepen njene profesionalizacije, rad organa uprave je sadržajno, mada moguće i drugačije, neodvojivo vezan za politička kretanja u jednom društvu. Oni su, zahvaljujući pomenutim uticajima, sasvim sigurno i politički subjekti. Rad savremenih organa uprave, ima itekako važan uticaj i na ekonomsko-privredna kretanja u posmatranoj društveno-političkoj zajednici. Efikasnost ili tromost u radu organa uprave, uvijek ostavlja efekte i na privredu, s obzirom da organi uprave, između ostalog, trebaju i da kreiraju društveni i privredni ambijent u kojem će novčana ulaganja biti sigurna, isplativa i korisna. Prema savremenim postupcima mjerenja konkurentnosti privreda u svijetu, nezaobilazan segment ocjene ekonomskog ambijenta jednog političkog sistema jeste i nivo organizacije, efikasnosti i sposobnosti organa uprave, uz obaveznu procjenu njegove imunosti na korupciju. U tom 211 �Alen Taletović: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI PROBLEMI ORGANA UPRAVE U FBiH smislu, sistem organa uprave posmatrane društveno-političke zajednice koji ima obilježja složenog, tromog i korumpiranog aparata, svakako da stvara i direktne posljedice na ukupan ekonomski ambijent, pa stoga o organima uprave možemo govoriti i sa pozicija ekonomskih kategorija. Najzad, organi uprave u svom svakodnevnom radu mogu postati i nezaobilazan faktor i odrednica kretanja stanja socijalne kohezije te poticaj za jasnijim shvatanjem o identitetu pojedinca u posmatranom društvu. Pojednostavljeno rečeno, u onim društveno-političkim zajednicama koje su od svojih organa uprave uspjele stvoriti istinski javni servis građanima koji u njoj žive, te ga staviti u službu ekonomskog prosperiteta i postizanja stanja društvenog blagostanja, očekivano je da će kod njenih građana probuditi i osnažiti društvenu svijest o pripadnosti zajednici jednakih ljudi u kojoj se svima pruža jednaka šansa, bez bilo kakve diskriminacije. Ova socijalna kohezija i stvaranje novih oblika zajedništva kroz jednak pristup efikasnim i nepristrasnim javnim službama, jedina može da utemeljuje savremeno poimanje identiteta, lišeno zastarjelih, ali još uvijek prisutnih oblika društvenog poistovjećivanja poteklih sa pozicija rase, boje kože, pola, geografskog porijekla, religije i slično. Ovaj socijalni aspekt posmatranja funkcionisanja organa uprave nikako ne smije biti zaobiđen u ukupnoj analizi stanja i projekcijama budućeg razvoja jedne društveno-političke zajednice. 2. Organizacija organa uprave u federaciji Bosne i Hercegovine Politički sistem Federacije Bosne i Hercegovine uspostavljen je na osnovu Vašingtonskog sporazuma potpisanog 1994. godine, a kojim je na teritoriji pod vojnom i političkom kontrolom tadašnje Armije BiH i HVO uspostavljena današnja struktura vlasti. Ona je kasnije svakako, kroz amandmanske izmjene Ustava FBiH, te kroz donošenje brojnih zakonskih propisa, strukturno i tehnički preciznije definirana, ali je suština unutrašnje teritorijalne organizacije i raspodjele političke moći, te nadležnosti ostala skoro u potpunosti ista. Ona se zasniva na tome da je FBiH sastavljena od 10 kantona kao federalnih jedinica, unutar kojih funkcioniraju općine kao jedinice lokalne samouprave, te da raspodjela nadležnosti između nivoa FBiH, kantona i općina ni ranije niti danas ne odgovara savremenim izazovima koje se nalaze pred našom zemljom. Ovaj rad upravo je posvećen problematizaciji nekih pitanja iz domena organizacije i praktičnog funkcionisanja organa uprave na svim nivoima vlasti u FBiH. 212 �ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“ Prema odredbama iz člana III.1 Ustava FBiH (“Sl. novine F BiH”, br. 1/94, 13/97, 16/02, 22/02, 52/02, 18/03, 63/03, 33/04, 71/05, 72/05 i 88/08 ), raspodjela nadležnosti između FBiH i kantona uređena je na način da je FBiH data grupa isključivih nadležnosti i to u oblastima državljanstva, utvrđivanja ekonomske politike, uključujući planiranje i obnovu, te politiku korišćenja zemljišta na federalnom nivou, zatim donošenja propisa o finansijama i finansijskim institucijama federacije i fiskalna politika federacije, suzbijanja terorizma, međukantonalnog kriminala, neovlašćene trgovine drogom i organiziranog kriminala, dodjele elektronskih frekvencija za radio, tv i druge svrhe (u skladu sa Ustavom Bosne i Hercegovine), te utvrđivanja energetske politike, uključujući raspodjelu između kantona, kao i osiguranje i održavanje potrebne infrastrukture, finansiranja djelatnosti federalnih vlasti, ustanova i institucija koje federalne vlasti osnivaju oporezivanjem, zaduživanjem ili drugim sredstvima. Međutim, već u odredbama iz člana III.2 Ustava FBiH uvedena je zajednička nadležnost FBiH i kantona u oblastima jamčenja i provođenja ljudskih prava, zdravstva, politike zaštite čovjekove okoline, komunikacijske i transportne infrastrukture (u skladu sa Ustavom Bosne i Hercegovine), socijalne politike, provođenja zakona i drugih propisa o državljanstvu i putnim ispravama državljana Bosne i Hercegovine sa teritorije Federacije, politike boravka i kretanja stranaca te korišćenja prirodnih bogatstava. Upravo definirajući na izrazito fleksibilan i nejasan način provođenje grupe zajedničkih nadležnosti između FBiH i kantona „...zajednički ili odvojeno, ili od strane kantona koordinirano od federalne vlasti.“...pri čemu i o čemu se “...kantoni i federalna vlast dogovaraju se na trajnoj osnovi.“, ustavotvorac je omogućio nastanak mnogih nejasnoća i praktičnih poteškoća u dnevnom funkcioniranju organa uprave u FBiH. Pored navedenih odredbi, posebnu težinu ovom problemu daju preostale odredbe iz člana III.3 Ustava FBiH, koje u stavovima 3. i 4. dodatno zamagljuju razgraničenje nadležnosti i odgovornost za njihovo provođenje između federalnih i kantonalnih vlasti. Naime, njima je predviđeno da će u oblasti zajedničkih nadležnosti „...federalna vlast će postupiti uzimajući u obzir kantonalne nadležnosti, različite situacije u pojedinim kantonima i potrebu za fleksibilnošću u provođenju.“. Na ovaj način, uvođenjem nedovoljno određenih pravnih pojmova u definiranju ključnih ustavnih odredbi koje govore o nadležnostima različitih nivoa vlasti kao što su kontekstualno posmatranje kantonalnih nadležnosti u svjetlu procjene situacije u pojedinim kantonima te potrebe za fleksibilnošću u njihovom provođenju, u samom svom začetku onemogućeno 213 �Alen Taletović: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI PROBLEMI ORGANA UPRAVE U FBiH je stvaranje efikasnog i operativno sposobnog sistema organa uprave.1 To je sistem koji funkcionira i provodi utvrđene politike u unaprijed određenom prostornom i funkcionalnom krugu nadležnosti, sa jasno utvrđenim granicama odgovornosti, uz posjedovanje unaprijed poznatih mehanizama za efikasnu primjenu zakona. Pored navedenih problematičnih odredbi, situacija u organizaciji i funkcioniranju organa uprave u FBiH se dodatno usložnjava u kontekstu tumačenja ustavne odredbe da će se za vršenje grupe zajedničkih nadležnosti kantoni obraćati međukantonalnom savjetu za koordinaciju rješavanja međukantonalnih pitanja i za dosljedno rješavanje pitanja koja se tiču interesa van njihovih kantonalnih granica. Kao što je poznato u praksi, pomenuti savjet nije nikada formiran niti na trajnoj osnovi postoji neko koordinaciono tijelo između FBiH i kantona, kao ni između kantona koje bi rješavalo ova i slična pitanja. U tom smislu, pravne konstrukcije u ustavnom tekstu kao što su procjena situacije u pojedinim kantonima i potreba za fleksibilnošću u provođenju navedenih nadležnosti, postaju neprovodive u praksi. Umjesto toga, one u svojoj primjeni stvaraju situacije koje vrlo često rezultiraju nepostojanju jasnog zakonskog okvira za pojedine oblasti kao što su npr. šumska dobra te radnopravni status zaposlenih u organima uprave u FBiH. Na taj način, zahvaljujući čestim improvizacijama, mnogi propisi koji nastaju u nastojanju da se prevaziđu pravne praznine ili nejasnoće u praksi, postaju predmetom rasprava pred Ustavnim sudom FBiH te vrlo često proglašavani kao neskladni sa Ustavom FBiH. Osim istaknutih problema u definiranju razgraničenja između FBiH i kantona u pogledu nadležnosti, važnim smatram istaći i drugu vrstu problema s kojim se susreću kantonalni organi uprave, a koji ozbiljno ograničavaju njihovu efikasnost u radu. Radi se o tome da je sama priroda i složenost nekih poslova iz grupe zajedničkih nadležnosti te onih koje kantoni samostalno obavljaju na osnovu Ustava FBiH, takva da ih većina kantona zbog svojih ograničenih finansijskih, demografskih, ekonomskih i profesionalnih kapaciteta, nije u mogućnosti izvršavati na očekivanom nivou. Ovdje se 1 Koliko su u svojoj primjeni nejasno određene i teško primjenjive citirane odredbe Ustava FBiH može se pročitati iz dijela presude Ustavnog suda FBiH, br. U-27/09 od 20.04.2010. godine („Sl.novine FBiH“, br. 34/10)1 koji glasi: „Napominjemo da ustavne odredbe iz zajedničke nadležnosti Federacije i kantona promovišu duh saradnje između navedenih nivoa vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine (član III.3. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine). Imajući u vidu značaj materije koju reguliše Zakon o državnoj službi, izvjesno je da bi upravo dogovor između ovih nivoa vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine, polučio najkvalitetnija, harmonizovana zakonska rješenja predmetne oblasti“ 214 �ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“ prevashodno misli na oblasti zdravstva, komunikacijske i transportne infrastrukture, socijalne politike, zatim srednjeg i visokog obrazovanja te unutrašnjih poslova. Osim Kantona Sarajevo i Tuzlanskog kantona, kao dva najveća i najrazvijenija kantona u FBiH, te Hercegovačko-neretvanskog i Zeničko-dobojskog kantona, preostalih 6 kantona teško da zbog već istaknutih razloga mogu izvršavati sve svoje ustavne nadležnosti. Naprosto, sadržaj tih poslova je uglavnom istovrsan i podjednako složen, jer za istu bolest valja pružiti podjednako isti medicinski tretman kako u Sarajevu ili Tuzli, tako i u Goraždu ili Orašju kao sjedištima manjih kantona. Nadalje, i kriminal protiv kojeg se organiziraju i bore kantonalna ministarstva i uprave policije, je istovrstan i složen, mada su upitni kapaciteti pojedinih kantona u ovoj i sličnim oblastima. Da stvar bude gora, organizacija, odgovornosti i odnos kantonalnih ministarstava naspram kantonalnih uprava policije je različita od kantona do kantona.2 Dakle, odgovornost za njihovo provođenje je, kao što je već istaknuto, prilično nejasna s obzirom da je prema važećim zakonima u tim oblastima postavljena na nelogičan način. Npr. u oblasti zdravstva, zakonodavna vlast u FBiH je donijela Zakon o zdravstvenoj zaštiti (“Sl.novine FBiH”, 46/10 i 75/13), a kojim je između ostalog, uredila i pitanja odgovornosti za provođenje pojedinih vidova zdravstvene zaštite, te upravljanja zdravstvenim ustanovama. Međutim, iako su kantoni prema Ustavu FBiH i pomenutim zakonom odgovorni za oblast zdravstva i provođenje zdravstvene zaštite na svom području, praksa pokazuje da kantonalni ministar zdravstva nema efikasne mehanizme kontrole zdravstvenih ustanova na području općina. Analizom odredaba iz člana 64. pomenutog zakona dolazi se do spoznaje da upravljanje domovima zdravlja vode općinski,3 a ne kantonalni organi vlasti, što je nedopustivo, ne samo u odnosu na navedene odredbe Ustava FBiH i Zakona o zdravstvenoj zaštiti, već i u odnosu na odredbe iz člana 11. Zakona o pripadnosti javnih prihoda u FBiH (“Sl.novine FBiH”, 22/06 i 22/09) kojim je propisano da kantoni iz svojih budžeta finansiraju, između ostalog i zdravstvenu zaštitu. 2 Situacija je istovjetna i u oblasti obezbjeđivanja uslova za nesmetan rad pravosudnih institucija na području kantona, koje u skladu sa odredbama Ustava FBiH i Zakona o pripadnosti javnih prihoda u FBiH, finansiraju kantonalne vlasti. Međutim, zbog fokusiranja ovog rada na organizaciju i funkcioniranje organa uprave u FBiH, ovdje nećemo detaljnije obrazlagati ovo pitanje. 3 U dvije općine na području Tuzlanskog kantona tokom 2012. godine zabilježeni su slučajevi u kojima su općinske vlasti ignorisale prijedlog za imenovanje člana upravnog odbora iz reda predstavnika kantonalnog ministarstva zdravstva. Nakon što su i kantonalne i federalne inspekcije odbile da vrše nadzor u ovim slučajevima, na kraju je i Kantonalni sud odbacio zahtjev za vođenjem upravnog spora, jer se radilo o situacijama u kojima se ne može voditi upravni spor. Ovi slučajevi pokazuju svu složenost pravnog okvira i njegove praktične primjene u stvarnosti. 215 �Alen Taletović: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI PROBLEMI ORGANA UPRAVE U FBiH Pored navedene pravne nedosljednosti u kreiranju, održavanju, provođenju i finansiranju jedne društvene oblasti koju smo naveli kao primjer, navedene nadležnosti su i u pogledu svoje svrsishodnosti u ustavnoj raspodjeli neprikladne. Ovdje mislimo, pored zdravstva, i na oblasti srednjeg i visokog obrazovanja te unutrašnjih poslova. Po svojoj sadržini i složenosti, te po društvenoj važnosti, ovi poslovi se smatraju veoma važnim za svaku društveno-političku zajednicu, pa je stoga jako važno da njihova organizacija, rad i kontrola budu podignuti na viši nivo odnosno da budu jedinstveno vođeni sa višeg nivoa vlasti. Na osnovu pozitivnih iskustava savremenih zemalja, od kojih su neke i sa određenim stepenom složene unutrašnje strukture, uočljivo je da oblasti unutrašnjih poslova, srednjeg i visokog obrazovanja, te zdravstvene zaštite uglavnom spadaju u nadležnosti viših odnosno državnog nivoa vlasti. Iz domena unutrašnjih poslova, na nižim nivoima društveno-političkih zajednica te na nivou općina kao jedinica lokalne samouprave, vrše se poslovi javnog reda i mira te poslovi saobraćajne policije. Takođe, ti i slični nivoi vlasti, u oblasti zdravstva nadležni su za obavljanje nekih od poslova iz oblasti primarne zdravstvene zaštite kao što su hitna medicinska pomoć, kućna njega, zdravstveno-socijalna njega, razna savjetovališta i slično. Isto tako, u oblasti obrazovanja, tek je predškolsko i osnovno obrazovanje u domenu nadležnosti nižih nivoa vlasti, dok je srednje i visoko obrazovanje redovno u nadležnosti državnih organa vlasti. Posmatrano sa aspekta pozitivnog zakonodavstva, predviđeno je da su organi uprave u FBiH na svim nivoima vlasti uniformni, da djeluju jedinstveno, te da radno-pravni status zaposlenika u organima uprave bude uređen na jedinstven način. Prevashodno, prvi od suštinski važnih zakona za rad i funkcioniranje organa uprave u FBiH bio je Zakon o upravnom postupku („Sl.novine FBiH“, br. 2/98 i 48/99) kojim se na jedinstven način uredilo pitanje postupanja organa uprave u FBiH na svim nivoima vlasti kada rješavaju u upravnim stvarima o pravima, obavezama ili pravnim interesima stranaka u upravnom postupku. Međutim, najvažniji organizacijski propis koji uređuje pitanje položaja, uloge, ustrojstva, ovlaštenja, obaveza te drugih važnih pitanja za rad organa uprave u FBiH je Zakon o organizaciji organa uprave u FBiH („Sl.novine FBiH“, br. 35/05). S tim u vezi, i inspekcijski nadzor, kao jedan od najvažnijih oblasti rada organa uprave uređen je odredbama Zakona o inspekcijama u FBiH („Sl.novine FBiH“, br. 69/05). Takođe, vrlo važan segment ukupnog funkcioniranja organa uprave je i pitanje radno-pravnog statusa njenih zaposlenika. On je na jedinstven način prvobitno bio regulisan odredbama Zakona o radnim odnosima i plaćama 216 �ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“ službenika organa uprave u Federaciji Bosne i Hercegovine (“Službene novine Federacije BiH“, broj 13/98), da bi od 2003. godine bio stavljen van snage početkom važenja Zakona o državnoj službi u FBiH („Sl.novine FBiH“, br. 29/03, 23/04, 39/04, 54/04, 67/05, 08/06 i 4/12) i Zakona o namještenicima u organima državne službe u FBiH (“Službene novine Federacije BiH“, broj 49/05). Zakon o državnoj službi u FBiH, okarakterisan kao reformski propis, doprinio je velikim promjenama u strukturi i unutrašnjoj organizaciji organa uprave na svim nivoima vlasti u FBiH. Prevashodno, uvedena je potpuna profesionalizacija radnih mjesta u organima uprave s ciljem njene depolitizacije, osnovana je Agencija za državnu službu FBiH te Odbor za žalbe. S tim u vezi, Vlada FBiH je donijela niz važnih uredbi kojima se na jedinstven način uređuju mnoga unutrašnja organizacijska pitanja te statusna prava zaposlenika. Međutim, nakon prvobitnog jačanja strukture i funkcionalnosti organa uprave u FBiH, donošenjem presude Ustavnog suda FBiH br. U-18/05 od 16.06.2006. godine (“Sl.novine FBiH”, br. 17/06) kojom je utvrđeno da je Zakon o inspekcijama u FBiH u nesaglasnosti sa Ustavom FBiH u pogledu odredaba koje se tiču organizacije, djelokruga, te prava, dužnosti i odgovornosti kantonalnih inspekcija, započeo je period slabljenja jedinstvenosti organizacije i funkcionalnosti organa uprave u FBiH, a koji traje do danas. Na ovaj način, unutrašnja struktura i način rada inspekcija, a svakako i oblasti koje su praćene i kontrolisane u inspekcijskom nadzoru, postali su zakonodavna materija kantonalnih i općinskih nivoa vlasti. Drugi ključni događaj koji je dodatno poremetio jedinstvo organa uprave u FBiH u pogledu njene organizacije i funkcionisanja bio je donošenje već pomenute presude Ustavnog suda FBiH br. U-27/09 kojom je utvrđeno da je Zakon o državnoj službi u FBiH u dijelu svojih odredaba koje uređuju materiju radnopravnih odnosa državnih službenika u kantonima, gradovima i općinama suprotan odredbama Ustava FBiH. Na taj način, osim u oblasti inspekcijskog nadzora, jedinstvo organa uprave je dramatično poremećeno, s obzirom da je ovo jedno od najvažnijih organizacijskih, statusnih i socijalnih pitanja koji se direktno tiču ljudi koji obavljaju poslove unutar organa uprave. Istovremeno, prepuštajući kantonalnom zakonodavstvu ovu važnu materiju, omogućava se i izvjestan nastanak situacije nejednakog statusa i tretmana državnih službenika, pa samim tim i nastanka pravne nesigurnosti. Nadalje, kao njen rezultat Agencija za državnu službu i Odbor za žalbe su izgubili svoj prvobitni smisao. U takvoj situaciji ova dva organa federalne vlasti, onemogućena su da postupaju po predmetima koji se tiču kantonalnih, 217 �Alen Taletović: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI PROBLEMI ORGANA UPRAVE U FBiH gradskih i općinskih vlasti. Iako su nakon toga, da bi prevazišli nastalu pravnu prazninu, pojedini kantoni donijeli različite vrste propisa4 kojim su preuzeli Zakon o državnoj službi FBiH kao sopstveni, neki drugi kantoni5 su donijeli sopstvene zakone kojim su uredili ovu materiju. Njima su, nastojeći sačuvati jedinstvo organizacije i funkcioniranja organa uprave u FBiH, predvidjeli da sva statusna i druga pitanja koja se tiču državnih službenika i dalje obavljaju pomenuti agencija i odbor. Međutim, iz jednostavne pravne logike, postavlja se pitanje pravnog osnova njihovog postupanja s obzirom da se istim obaveze nameću kantonalnim propisom, a ne federalnim kojim su i osnovani. Već je zabilježen slučaj da je odbor odbio postupiti po žalbi jednog državnog službenika sa kantonalnog nivoa vlasti, pozivajući se na gornje pravilo. Takođe, vrijedno je navesti da su donesenom presudom Ustavnog suda FBiH dodatno usložnjeni ukupni odnosi u oblasti radno-pravnog statusa zaposlenih u organima uprave. Naime, iako je tadašnja Predsjednica Federacije Bosne i Hercegovine, kao podnosilac zahtjeva, zatražila od Ustavnog suda FBiH ocjenu ustavnosti odredaba Zakona o državnoj službi u FBiH koje se tiču isključivo njihove primjene u kantonima, ovaj sud je vodeći se logikom analogije svojom odlukom obuhvatio i gradove i općine.6 Uprkos tome što je, u kontekstu odredaba Evropske povelje o lokalnoj samoupravi i odredaba Ustava FBiH te odredaba Zakona o lokalnoj samoupravi u FBiH, nemoguće ove nivoe vlasti posmatrati sa pozicija „akcesorne prirode“ ustavnom položaju kantona koji su federalne jedinice u FBiH, postavlja se očekivano pitanje šta je sa važenjem pomenutog Zakona o namještenicima u organima državne službe u FBiH u okviru kantona, gradova i općina. Primjenom gore navedene logike, jednostranim i ekstenzivnim širenjem zahtjeva za ocjenu ustavnosti jednog propisa, mogla se cijeniti i ustavnost Zakona o namještenicima u organima državne službe u FBiH u njihovoj primjeni na posmatranim nivoima vlasti, s obzirom da istovremeno regulišu istovjetnu materiju odnosno radno-pravni status 4 Tuzlanski kanton je to učinio zakonom, ali u drugim kantonima to je urađeno čak i uredbama. npr. Unsko-sanski kanton 6 Izdvojeni dio presude Ustavnog suda FBiH br. U-27/09 glasi: „Zahtjev je usmjeren na dio odredbe člana 1. stav 1. Zakona o državnoj službi koji se odnosi na radno-pravni status državnih službenika u organima kantonalne vlasti, no imajući u vidu akcesornu prirodu ustavnog položaja "grada" i "općine" za regulisanje statusa državnih službenika, Ustavni sud Federacije je odlučio da dio člana 1. stav 1. Zakona o državnoj službi koji se odnosi na sve nivoe vlasti izuzev federalne obuhvati izrekom ove Presude.“ 5 218 �ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“ zaposlenih u organima uprave u FBiH.7 Međutim, do toga nije došlo i zahvaljujući tome, sada je pravna situacija potpuno različita u pogledu prava i obaveza zaposlenika u organima uprave. Dok namještenici svoja prava i obaveze temelje na federalnom propisu, dotle su državni službenici u neizvjesnijoj i nesigurnijoj situaciji, s obzirom da su njihova prava utemeljena na kantonalnim propisima i, vrlo moguće, različita od kantona do kantona. Na kraju, ne želeći ostaviti dojam osporavanja mjesta i uloge Ustavnog suda FBiH, te osporavati ili raspravljati o stepenu pravednosti ili svrsishodnosti njegovih odluka, od kojih sam neke i citirao u kontekstu problematizacije istaknutih pitanja u ovom radu, ističem da su one ipak rezultat već navedenih ustavnih nejasnoća u razgraničenju funkcioniranja i nadležnosti između nivoa vlasti u FBiH. ZAKLJUČAK Zaključujući ovaj rad, smatramo važnim prevashodno istaći da je neophodno da se pitanjima budućeg preuređenja FBiH i neminovne redistribucije nadležnosti između FBiH i kantona priđe sistematično i sa jasnom vizijom budućeg funkcioniranja organa vlasti na svim njenim nivoima. Dakle, umjesto dosadašnjeg načina rada koji se uglavnom zasnivao na ad hoc rješenjima koja su bila vezana za probleme koji su se pojavljivali u praksi, potreban je pristup u kojem će se rješenja graditi sa dugoročno očekivanim efektima, a u kojem će se obezbijediti raspodjela društvene moći na jasniji način, uz predviđene jednostavnije mehanizme organiziranja i izvršavanja te efikasnijeg nadzora nad oblastima društvenog života koje su u nadležnosti posmatranog nivoa vlasti. Na bazi predhodnih realnih procjena finansijskih, demografskih, prostornih i profesionalnih kapaciteta posmatranog nivoa vlasti, to bi drugim riječima značilo da onaj koji je nadležan za određenu oblast ima osigurane mehanizme i alate za utvrđivanje i provođenje određenih politika, ali i izvjesne izvore finansiranja. Uzimajući za primjer oblast radno-pravnih odnosa zaposlenih u organima uprave, možemo zaključiti da je ova oblast dobar primjer nesistematičnog i neplanskog normativnog djelovanja, uslovljenog nedovoljno definiranim ustavno7 Bez obzira što se ovim zakonom regulišu prava i obaveze zaposlenika sa srednjom stručnom spremom, ipak je to materija koja spada u istu posmatranu oblast koju je imao na umu Ustavni sud FBiH donoseći pomenutu odluku. 219 �Alen Taletović: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI PROBLEMI ORGANA UPRAVE U FBiH pravnim normama.8 Osim toga, očigledno je da će morati neminovno, prije ili kasnije, doći i do redistribucije nadležnosti između FBiH i kantona u pogledu nastojanja da one navedene važnije i složenije oblasti društvenog života budu stavljene u nadležnost federalnog nivoa vlasti, kako bi se postiglo njihovo organizovanije, efikasnije i jedinstveno izvršavanje koje će svim građanima u FBiH donijeti kvalitetniji i sigurniji život. U ovom pogledu, i potrebna politička volja nositelja vlasti u FBiH bila bi izvjesnija. Na kraju, čini se očekivanim da bi, uz širenje nadležnosti Ustavnog suda FBiH u pogledu njegovih mogućnosti za rješavanjem i drugih vrsta sporova kao što su oni unutar i između institucija kantonalnih i općinskih vlasti, sigurno došli za korak bliže idealu vladavine prava i pravne sigurnosti. LITERATURA B. Smerdel i S.Sokol, „Ustavno pravo“, Informator, Zagreb, 1995. godina; „Determinante evolucije sistema međusobnih odnosa organa društvenopolitičkih zajednica“, G. Mijanović, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, 1982. godina, str. 69-80; I. Festić, „Upravno pravo“, Sarajevo, 1974. godina; I. Krbek, „Osnovi upravnog prava FNRJ“, Zagreb, 1950. godina; J. Đorđević, „Ustavno pravo“, Savremena administracija, Beograd, 1976. godina; 8 Prvo je 2003. godine usvojen Zakon o državnoj službi u FBiH, pa je tek dvije godine usvojen Zakon o namještenicima. U međuvremenu, formirana je Agencija za državnu službu FBiH i Odbor za žalbe. Nakon toga, 2005. godine donesen je Opći kolektivni ugovor, koji je na drugačijim osnovama regulirao prava iz radnog odnosa i po osnovu radnog odnosa nego što je to bio slučaj sa odredbama predhodnih Općeg kolektivnog ugovora i Kolektivnog ugovora za zaposlenike u organima uprave i sudske vlasti u FBiH, oba iz 2000. godine. Nakon toga je u 2010. godini usvojen Zakon o plaćama u organima vlasti Federacije Bosne i Hercegovine (“Sl.novine FBiH”, br. 45/10 i 111/12) kojim su stavljene van snage, između ostalog, i sve odredbe navedenih zakona koje regulišu plaće i naknade zaposlenih u organima uprave. Na kraju, već navedena presuda Ustavnog suda br. U-27/09 dokinula je u potpunosti sistem jedinstva u organizaciji radnih odnosa u organima uprave u FBiH. 220 �ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“ J. Đorđević, „Politički sistem“, Savremena administracija, Beograd, 1985. godina; K. Trnka, „Ustavno pravo“, drugo izmijenjeno i dopunjeno izdanje, Sarajevo, 2006. godina; M. Jovičić, „O ustavu“, Savremena administracija, Beograd, 1977. godina; M. Jovičić, „Savremeni federalizam“, Savremena administracija, Beograd, 1973. godina; M. Kamarić i I.Festić, „Upravno pravo“, Pravni fakultet Univerziteta u Sarajevu, Sarajevo, 2009. godina; „Mjesto propisa organa uprave u našem pravnom sistemu“, I. Festić, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, 1974. godina, str. 89-102; N. Miličević, A.Štitić, H.Pašić, Z.Zlokapa, D.Milidragović, M.Pejanović i S.Kukić, „Lokalna i regionalna samouprava u Bosni i Hercegovini“, Centar za promociju civilnog društva, Sarajevo, 2001. godina; „Neki aspekti federalizma u donošenju provedbenih propisa u SFRJ“, N. Duvnjak, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, 1988. godina, str. 53-70; „Normativna djelatnost organa narodne vlasti u BiH tokom NOB“, H. Čemerlić, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, 1974. godina, str. 383396., „Neka pitanja međusobnih odnosa društveno-političkih zajednica“, G. Mijanović, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, 1984. godina, str. 71-88; „Neka načelna pitanja federalizma, posebno sa stanovišta raspodjele zakonodavne funkcije“, I. Festić, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, 1998. godina, str. 121-131; „Neki aspekti normativne funkcije uprave“, I. Borković, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, 1974. godina, str. 57-72; 221 �Alen Taletović: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI PROBLEMI ORGANA UPRAVE U FBiH „Primat egzekutive i široka ovlaštenja“, M. Kamarić, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, 1956. godina, str. 139-160; R. Marković, „Izvršna vlast“, Savremena administracija, Beograd, 1980. godina; „Razgraničenje područja zakona i uredbe“, M. Kamarić, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, 1960. godina, str. 127-143; „Odnosi između federacije i federalnih jedinica u SFRJ“, H. Čemerlić, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, 1963. godina, str. 13-29., „Položaj i funkcije Saveznog savjeta u Švicarskoj“, I. Festić, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, 1970. godina, str. 213-223; „Opšti pogled na sudsku kontrolu uprave u nordijskim zemljama“, I. Festić, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, 1971. godina, str. 179-189; „Odnos podzakonskih propisa republika i pokrajina prema zakonima i drugim saveznim propisima“, I. Festić, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, 1975. godina, str. 255-264; „Osnovne karakteristike razvoja uprave u BiH“, I. Festić, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, 1987. godina, str. 73-88; „Saglasnost i nesuprotnost opštih akata sa ustavom i zakonom“, G. Mijanović, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, 1979. godina, str. 49-60. 222 � Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Extent The size or duration of the resource. 3062 Title A name given to the resource ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI PROBLEMI ORGANA UPRAVE U FBiH Author Author TALETOVIĆ, Alen Abstract A summary of the resource. Rad u uvodnom dijelu daje osvrt na nastanak i povijesni razvoj organa uprave, te sa nekoliko aspekata posmatra njihovu društvenu ulogu i značaj. U centralnom dijelu rada, prikazan je ustavni i pozitivno-pravni osnov njihove organizacije i funkcionisanja, uz osvrt na aktuelne probleme s kojima se susreću. On se uglavnom fokusira na problematizaciju distribucije nadležnosti između FBiH i kantona, odnosno na pitanja iz oblasti zajedničkih nadležnosti između ova dva nivoa vlasti, te onih koji pripadaju kantonima. U tom smislu, i zaključci koje autor iznosi, tiču se prijedloga kako prevazići sadašnju situaciju. Ključne riječi: organi uprave, nadležnost, efikasnost, upravni postupak Publisher An entity responsible for making the resource available Pravni fakultet Univerziteta u Tuzli i Centar za društvena istraživanja Internacionalnog Burč univerziteta Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 2014 Keywords Keywords. Article PeerReviewed K Law (General) https://omeka.ibu.edu.ba/files/original/d9acfa175f0120a910b166abd5a39e78.docx 90273417542431bebe79faf57b0476ed https://omeka.ibu.edu.ba/files/original/a5b3c37eab6f1c0eeb37e5a1a827a86d.pdf 3efc5f7aea4edae3e034bc0975a7e71a PDF Text Text Mr. Merima Tanović, viši asistent Fakultet za javnu upravu - pridružena članica Univerziteta u Sarajevu UNAPRIJEDJENJE SISTEMA UPRAVLJANJA DRŽAVOM: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI ASPEKTI REFORME JAVNE UPRAVE Sažetak Ustavni sistem države, zakonski i podzakonski koncepti politike najviših organa državne vlasti primarno odredjuju organizaciju organa javne uprave i temeljne principe rada u javnoj upravi. Organizacija državne vlasti, odnosno stepen centralizacije odnosno decentralizacije prvenstveno određuju nivoe vlasti, obim nadležnosti ali i temeljne principe organizacije organa javne uprave, što kombinirano s drugim organima državne vlasti na jednom ili više nivoa direktno utječe na efikasnost i ekonomičnost njihovog djelovanja. Kako organizacija javne uprave slijedi organizaciju državne vlasti, materijalna strana tj. stepen harmonizacije funkcioniranja organa javne uprave ovisi o vertikalnoj raspodjeli i obimu zakonodavne nadležnosti predviđenih ustavom.Višestruki organizacioni, funkcionalni, ekonomski, kadrovski, tehnički problemi javne uprave zahtijevaju sistemsku i korjenitu reformu koja bi proizvela kako unaprijedjenje principa javnog upravljanja, tako i kreiranje savremenog, demokratskog, evropeiziranog imidža upravljanja državom. Javna uprava ne predstavlja čisti tehnički organizam, već i mehanizam čije djelovanje ovisi o osnovnom faktoru radnog procesa ljudskom potencijalu, koji razvija ili opstruira proces dobrog javnog upravljanja. Dakle, razvoj i reforma državne službe predstavlja drugi aspekt ukupnog unaprijeđenja javne uprave i zahtijeva dugotrajan i kontinuiran pristup promjeni kulture i metoda u obavljanju javnih poslova. Ključne riječi: organizacioni pojam javne uprave, materijalni pojam javne uprave, principi javnog upravljanja, racionalizacija i reorganizacija, reforma državne službe, novi javni menadžment, princip “dobrog upravljanja” 421 �Merima Tanović: UNAPRIJEDJENJE SISTEMA UPRAVLJANJA DRŽAVOM: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI ASPEKTI REFORME JAVNE UPRAVE IMPROVEMENT OF THE STATE GOVERNING SYSTEM: ORGANIZATIONAL AND FUNCTIONAL ASPECTS OF THE PUBLIC ADMINISTRATION REFORM Abstract Constitutional system of the state, legal and sublegal concepts of the politics primarily determine organization of the public administration and the basic functioning principles. Organization of the state, level of the centralization or the decentralization defines number of the subnational entities, their powers and organizational principles of the public administration, which directly influences efficiency and cost-efficiency of their work. The material, functioning part of the public administration must be influenced by law harmonization and distribution of the governmental powers defined in the constitution. Multiplicity of the organizational, functional, economic, technical and staff problems of the public administration demands systematic and complete reform that would improve the principles of the public governing and would create modern, democratic, european image in the public governing. Public administration is not “pure technical organism”, but the mechanism which functioning is determined by the main factor in the labour process - human potential, potential that produces development or obstruction to the public governing. Development and the reform of the civil service system is another aspect of the complete public administration improvement and demands long-term, continuous approach and considering the change of methods and culture in performing public responsibilities. Key words: organizational concept of public administration, substantive concept of public administration, principles of governance, rationalization and restructuring, civil service reform, new public management, good governance principle. 422 �ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“ UVOD Redizajniranje organizacione strukture javne uprave s reformama u oblasti metoda rada organa javne uprave predstavlja sistemski korjenitu reformu koja podrazumijeva donošenje i izmjenu velikog broja zakona, a vjerovatno i ustavnu reformu. Racionalizacija javne uprave postiže se reformom organizacijskog aspekta javne uprave odnosno bitnim mijenjanjem načela konstituiranja organa javne uprave. Strukturalna kompleksnost organa javne uprave praktično je posljedica dva elementa: - složenog državnog uređenja, isključivo ili dominantno resornog principa organizovanja javne uprave. Složena državna organizacija (što su danas federacije kao jedini oblik složene države) podrazumijeva ustavno kompleksnu konstituciju države i diferencijaciju između federalnog nivoa vlasti, nivoa vlasti federalnih jedinica, te nivoa lokalne samouprave unutar federalnih jedinica. Ustavom federacije predviđa se i eventualna mogućnost regionalizacije federalne jedinice, koja se može uspostaviti ustavom federalne jedinice.Složena državna struktura konstitutivno i rerum natura simbolizira najviši stepen decentralizacije jer presumira postojanje najmanje tri nivoa vlasti u vertikalnoj podjeli legislativne nadležnosti i procesu odlučivanja. Uz primjenu demokratskog imperativa podjele vlasti, neminovno se uspostavljaju organi zakonodavne, izvršne i sudske vlasti na svim nivoima, što je organizacioni i funkcionalni aspekt djelovanja složene države. Organi javne uprave, koji pored političko-izvršnih organa čine izvršnu vlast konstituiraju se prema tome na svim nivoima vlasti u skladu s ustavnom raspodjelom nadležnosti. Dakle, državnu upravu u organizacionom smislu čini skup svih državnih organa uprave koji vrše upravne poslove u najužem smislu1 na svim nivoima vlasti u državi, kao takvi naznačeni u ustavu i zakonima. 1 P. Dimitrijević, Organizacija i metodi rada javne uprave, Savremena administracija, Beograd 1959, 29. 423 �Merima Tanović: UNAPRIJEDJENJE SISTEMA UPRAVLJANJA DRŽAVOM: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI ASPEKTI REFORME JAVNE UPRAVE Racionalizaciju uprave u kontekstu složene države koja po svojoj prirodi poskupljuje svakako neekonomičnu organizaciju vlasti, moguće je postići promjenom principa konstituiranja i funkcionisanja organa javne uprave, odnosno: pravilnim kombiniranjem teritorijalnog i realnog principa; stvaranjem zajedničkih organa uprave; podizanjem nivoa profesionalizma javnih službenika u kombinaciji s principom koncentracije poslova. Dobra javna uprava ne postiže se isključivo putem racionalizacije, praksa ukazuje da se bolji rezultati u reformama postižu zajedno s funkcionalnim unaprijeđenjem javne uprave. Čisto organizacijska reforma javne uprave proizvod je upravne tehnike, koja zanemaruje ljudski faktor i svodi javnu upravu na tehnološki mehanizam. Javna uprava djeluje kao organizam, odnosno kao mehanizam gdje unutrašnji elementi pokreću vanjski organizacijski element i čine osnovni faktor funkcionalnosti javne uprave. 1. Principi (re)organizacije javne uprave 1.1. Organizacija kao nosilac vršenja upravne djelatnosti Po Fayolu, vjerovatno najbitnijem predstavniku upravne tehnike, organizirati znači izgrađivati dvostruku strukturu nekog poduhvata: materijalnu i ljudsku.2 Suštinu organizacije zapravo čini povezivanje, usklađivanje elemenata, dijelova cjeline i njihovo usmjeravanje u pravcu ostvarenja zajedničkog organizacijskog cilja, svrhe kojoj služe. Osnova svake organizacije su organizacijski elementi ali kohezioni faktor, faktor povezivanja organizacijskih elemenata je ključna determinanta uspješnosti svake, naročito upravne organizacije. Po Gausu, američkom teoretičaru, organizacija je raspored ljudi kojim se olakšava postizanje nekog prihvaćenog cilja putem određivanja funkcije i odgovornosti.3 Osnivanje, funkcioniranje i nadležnost organa državne uprave određuje se i definira primarno zakonom kao osnovnim izvorom upravnog prava. Nadležno predstavničko tijelo utvrđuje proceduru, način formiranja i principe konstituiranja organa državne uprave. U ovlaštenja predstavničkih tijela spada i odlučivanje o postavljanju i smjeni rukovodioca organa državne uprave; osnivanje, spajanje, ukidanje i finansijska sredstva za rad organa 2 H. Fayol, Administration industrielle et generale, London 1948, 5-10. J.M. Gaus et al., The frontiers of Public Administration, University of Chicago Press, Chicago 1936, 10. 3 424 �ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“ uprave; utvrđuju osnovna načela unutrašnje organizacije i rada.Predstavničko tijelo je osnovni faktor svih promjena, subjekt i potencijalni nosilac ključnih reformskih procesa u oblasti javne uprave, državni organ vlasti o čijoj političkoj volji ovise svi organizacijski elementi državne uprave. Shema 1. Principi formiranja organa uprave4 1.Realni princip: a) resorni-priroda stvari/društvena materija (privreda, finansije, odbrana itd.) b) funkcionalni-način vršenja poslova- (inspekcije, porezi itd.) a) -podstiče specijalizaciju, stručnost, kvalitet rada - skup princip koji otežava jedinstvo uprave birokratizam, rutinerstvo, oportunizam b)funkcionalni princip podstiče specijalizaciju po načinu vršenja poslova - olakšava zamjenjivost kadrova - otežava rukovodjenje i slabi vertikalno jedinstvo unutar organizacije 2. Teritorijalni princip- teritorij kao - visok stepen jedinstva uprave princip povezivanja organizacijskih - slabi specijalizaciju i kvalitet rada elemenata - integracijsko dejstvo 3. Personalni princip- organizacijsko - podjela poslova iste sadržine na povezivanje kadrova u okviru više izvršilaca u okviru djelatnosti djelatnosti organa uprave organa uprave - skupa i komplikovana primjena Resorni pricip je praktično dominantan princip osnivanja organa uprave, koji uz prednost specijalizacije kadrova donosi neracionalno skupu organizaciju uprave, povećanje broja upravnih organizacija i efekat dezintegracije.5 Teritorijalni princip, princip formiranja jedinstvenih organa uprave za određeni teritorij, odnosno administrativno - teritorijalnu zajednicu 4 5 Z. Đelmo, Upravno pravo i evropsko upravno pravo, Sarajevo 2007, 122-132. N. Stjepanović, Upravno pravo SFRJ-Opšti deo-Knjiga 1, Beograd 1964, 76. 425 �Merima Tanović: UNAPRIJEDJENJE SISTEMA UPRAVLJANJA DRŽAVOM: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI ASPEKTI REFORME JAVNE UPRAVE koji bi vršili različite upravne poslove se često koristi prilikom formiranja organa uprave na lokalnom nivou. Princip po kojem se organ uprave osniva prema teritoriju otežava specijalizaciju, ali osigurava jednostavniju organizaciju i jedinstvo uprave. Navedena dva principa se mogu kombinirati na način da se dio organa uprave uspostavlja po jednom, a dio po drugom principu, odnosno da se jedan od navedenih principa koristi unutar drugog (često realni unutar teritorijalnog, rijetko teritorijalni unutar resornog). Dalja racionalizacija organizacijskog faktora u vršenju upravne djelatnosti ostvaruje se pravilnim principima formiranja unutrašnjih jedinica. Funkcionalni princip, odnosno formiranje organa povezivanjem načina vršenja poslova je praktično više princip za profiliranje unutrašnjih organizacijskih jedinica, manje podoban da bude princip vanjskog strukturiranja. Odlučujući faktori prilikom utvrđivanja broja i vrste unutrašnjih jedinica su: - obim poslova, - broj ljudi potrebnih za obavljanje poslova, - srodnost, povezanost, funkcionalizacija poslova, - mogućnost rukovođenja. Adekvatno i stručno, posebnim pravnim aktom rukovodioca organa uprave uspostavljena unutrašnja organizacija i sistematizacija radnih mjesta je trajna tehnika, smišljena djelatnost za trenutne i buduće načine vršenja poslova i ispunjenje organizacijskih ciljeva.6 U procesima reforme javne uprave, po pitanju restrukturiranja organizacije, ne može se zanemariti mogućnost i značaj stvaranja zajedničkih organa uprave, kao izlazne strategije za povezivanje organa uprave različitih administrativnoteritorijalnih jedinica, što bi za efekat imalo značajnu harmonizaciju upravnog djelovanja, stvaranje zajedničkih politika upravljanja, pojednostavljenje organizacijske strukture i ekonomičnost uprave. U duhu izbjegavanja tzv. duplog kolosijeka odnosno dupliranja nadležnosti organa uprave na različitim nivoima vlasti potrebno je pored principa osnivanja organa uprave zakonom kao općim pravnim aktom uvesti i princip izuzetnog osnivanja uprava i upravnih organizacija. 6 Ibid., 70. 426 �ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“ 1.2. Menadžment u organima javne uprave Problem rukovođenja i pitanje racionalnog upravljanja organizacijom ima veoma važnu ulogu u ostvarenju ciljeva upravne organizacije kao osnovnog faktora vršenja upravne djelatnosti. Metode i vještine rukovođenja kvalitativna su vrijednost rukovodioca organa javne uprave. Teorije o efikasnom upravljanju u savremenoj državi generalno kritikuju sve tradicionalne elemente organizacijske strukture uprave: hijerarhijski odnos, birokratiju, sistem karijere u kadrovskoj politici.7 Reforma procesa upravljanja degradira strogost kao princip za jačanje kapaciteta i stabilnosti državnih organa uprave, a uzdiže fleksibilne principe upravljanja javnim sektorom: prilagodljivost, inovativnost, produktivnost, napredovanje, sklonost promjenama. Menadžerska uloga rukovodiocu organa uprave stavlja na teret organizacijsku neučinkovitost u cjelini u slučaju neadekvatnog upravljanja ljudskim potencijalima, kao nosiocima radnog procesa. Važnost kvalitete elementa rukovođenja u organima uprave ističe i poznati stav američke teorije da “problem može biti samo sistem, ne ljudi”.8 Prilikom uspostavljanja unutrašnjih organizacijskih jedinica od strane rukovodioca organa uprave treba voditi računa da po stavu nauke o upravi rukovodilac ne može upravljati sa više od pet odnosno šest jedinica, bez štete za posao i upravnu organizaciju.9 Dakle, jednostavnost principa unutrašnje organizacije uprave garantira stvarnu mogućnost efikasnog rukovođenja. 1.3. Hijerarhijski princip i načelo koordinacije u organima javne uprave Hijerarhijski princip kao klasično načelo svake organizacije, kao sredstvo za ostvarenje discipline i jedinstva rada u procesu rukovođenja, naročito u organima javne uprave, prema shvatanjima savremenih teoretičara upravne tehnike, ne predstavlja najdjelotvorniji način za ostvarenje najboljih rezultata rada. Sociološko-psihološki pravac u proučavanju javne uprave doveo je u pitanje strogu hijerarhiju kao osnovni princip za primjenu u 7 C. Demmke, Evropske državne službe izmedju reforme i tradicije, Evropski institut za javnu upravu Maastriht 2004, 2. 8 Ibid., 4. 9 L. Geršković, Nauka o administraciji, Beograd 1951, 71-74. 427 �Merima Tanović: UNAPRIJEDJENJE SISTEMA UPRAVLJANJA DRŽAVOM: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI ASPEKTI REFORME JAVNE UPRAVE radnim odnosima u javnoj upravi, te dao primat principima menadžmenta u upravljanju ljudskim potencijalima. Hijerarhija u organima državne uprave proizilazi iz obaveze rukovođenja i piramide organizacijskih funkcija, gdje horizontalno isti stepen primarno više počiva na koordinaciji, a vertikalno različit stepen na strožijoj hijerarhizaciji. Funkcionalnosti organizacije više odgovara hijerarhijska koordinacija koja počiva na: - autoritetu rukovodioca, ovlaštenju da izdaje naredbe i uputstva, sistematičnosti, povezanosti svih radnji rukovođenja prema ostvarenju zajedničkog, organizacijskog cilja, prilagodljivosti izmijenjenim, novonastalim situacijama u procesu rada, trajnosti, jer je rukovođenje unaprijed osmišljena djelatnost upravljanja i angažovanja svih organizacijskih elemenata na ostvarenju trenutnih i budućih organizacijskih ciljeva. 2. Materijalni aspekt unaprijeđenja javne uprave 2.1. Ljudski potencijal kao vrijednosni faktor - kadrovska politika i profesionalizam u javnoj upravi Ljudi u upravi, kao personifikacija cjelokupne organizacije rada u upravi, predstavljaju centralni vrijednosni faktor radnog procesa, a tehnička sredstva, zadržavaju samo pomoćnu funkciju, iako imaju dinamiku i stalnu tendenciju unapređivanja. Ljudski faktor kao nosilac ukupnog radnog procesa, predstavlja potencijalni razvojni kapacitet državne uprave, čiji će rezultati rada zavisiti od sljedećih elemenata: - stručnosti javnih službenika, internog razmještaja i podjele poslova, interne komunikacije tj. odnosa u procesu obavljanja poslova. Navedeni elementi su tri organizacijsko-funkcionalna segmenta o kojim je potrebno voditi računa prilikom postupka za prijem u državnu službu i donošenja pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta. Pravilna podjela poslova osigurava efikasnost kroz: 428 �ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“ - specijalizaciju (stalno i trajno ponavljanje obavljanja sličnih ili istih poslova), tipizaciju (stalno ponavljanje određene vrste poslova tipizira metodologiju rada i racionalizira radni proces), standardizaciju (ponavljanje sličnih radnji u vršenju radnih zadataka dovodi do uvođenja standardnih obrazaca postupanja i ponašanja).10 Stalnost obavljanja poslova istog ili sličnog opisa i radnji dovodi do iskustvene i praktične specijalizacije, unaprijeđenja metoda rada, bržeg i kvalitetnijeg vršenja poslova, te donosi niz prednosti kao što su: - potreba za manjim brojem zaposlenih, lakše osposobljavanje kadrova, kvalitet, racionalnost i produktivnost. Monotonija zbog permanentnosti sličnih ili istih radnih operacija, odnosno otežan proces preraspodjele poslova tj. obavljanja drugih poslova, ne prevazilaze kvalitet i funkcionalnost, efikasnost i ekonomičnost koji se postižu visokim stepenom profesionalizacije. 2.2. Teorija radnog učinka u javnoj upravi - stvaranje uvjeta rada, stimulacija, motivacija i plaćanje po učinku Dodatni, adhezioni element organizacijskog povezivanja poslova, a koji značajno utječe na ljudski faktor u javnoj upravi, čini socio-psihološki moment, po kojem se ljudskim potencijalima upravlja u skladu s teorijom radnog učinka. Stalnost zaposlenja i priroda radnog odnosa javnih službenika poznaju dva korektivna sredstva koja utječu na radnopravni status i kretanje u službi: - stimulativna (pohvale, nagrade, unaprijeđenja, odlikovanja itd.) i - degraditivna (disciplinska i materijalna odgovornost, koje ne isključuju i krivičnu). Evropski koncept reforme državne službe i primjeri zemalja pristupnica EU pokazuju dominantan trend u promjeni “sistema karijere” koji važi u službeničkom sistemu na način da: 10 Detaljnije N. Stjepanović, 69-71. 429 �Merima Tanović: UNAPRIJEDJENJE SISTEMA UPRAVLJANJA DRŽAVOM: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI ASPEKTI REFORME JAVNE UPRAVE - unaprijeđenja budu zasnovana na ličnim evaluacijama i rezultatima rada, a ne po godinama staža, sistem plaća i platni razredi budu transparentni i fleksibilni u smislu da dozvoljavaju povećavanje/smanjenje plaće po radnom učinku, obuka javnih službenika bude obavezna, te da ne podliježe dodatnim birokratskim procedurama osim prijavljivanja, se normativno modifikuje princip stalnosti zaposlenja u državnoj službi i načelo tzv. “doživotnog zaposlenja”.11 2.3. Princip minimalističke države - smanjenje broja zaposlenih u javnoj upravi i preraspodjela poslova Birokratska tendencija porasta broja i nesagledive diferencijacije organa uprave stvorila je demokratski imperativ i potrebu za racionalizacijom, naročito u segmentu glomaznog službeničkog aparata. Broj zaposlenih u organima državne uprave treba biti sveden na minimum dovoljan da se ne šteti kvalitetu obavljanja poslova. Navedeni reformski zahtjev s aspekta funkcionalnog unaprijeđenja javne uprave zahtijevao bi revidiranje ustanovljenih sistematizacija radnih mjesta i prilagođavanje stvarno potrebnim, stručnim i osposobljenim kadrovima za obavljanje poslova iz nadležnosti organa uprave. Prema svojoj složenosti u odnosu na tipične nadležnosti organa javne uprave predviđene pozitivnopravnim propisima, definiraju se sljedeći upravni poslovi: - izvršni, - stručno-upravni, - pomoćno-tehnički poslovi. S organizacionog gledišta, poslovi se grupišu na: 11 poslove rukovođenja (koji odgovaraju izvršnim poslovima), studijsko-analitičke poslove (koji odgovaraju stručno-upravnim poslovima, poslovima za čije je obavljanje potrebna visoka i viša stručna sprema) administrativno-tehničke poslove (što su pomoćno-tehnički poslovi za čije je obavljanje potrebna srednja stručna sprema). C. Demmke, 57-59. 430 �ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“ Prema društvenoj oblasti, materiji u kojoj se poslovi obavljaju razlikujemo: unutrašnje i vanjske poslove, poslove u privredi odnosno poljoprivredi, oblast finansija, rad i socijalnu politiku itd. Priroda upravne stvari odnosno društvena materija je kategorija koja primarno određuje stvarnu nadležnost organa javne uprave i predstavlja kriterij za formiranje organa javne uprave po resornom principu. Principi unutrašnje organizacije organa javne uprave i adekvatna podjela poslova čine najznačajniji segment za provođenje reforme javne uprave. Smanjenje broja zaposlenih u javnoj upravi kao radikalna mjera s aspekta funkcionalnog unaprijeđenja uprave zahtijeva detaljnu analizu poslova, analizu kategorija i broja javnih službenika, te objektivnu procjenu minimuma radne snage potrebnog za kvalitetno vršenje upravnih poslova. Pravilnim postavljanjem principa unutrašnje organizacije i sistematizacije radnih mjesta predupređuje se upotrebe tehnike rješavanja viška zaposlenih kao reduktivne i restriktivne mjere koju je moguće prevenirati. Cilj reforme u dijelu upravljanja ljudskim potencijalima sastoji se u konceptu “da se s manje ostvari više” 12. Prema statističkim podacima iz registara kadrova Agencija za državnu službu 2012. i 2013 god. broj zaposlenih u organima uprave na nivou BiH je 3.772, u FBIH 6.604, u RS 5.145.13 2.4. Reforma procedura zapošljavanja u državnu službu i statusa javnog službenika Regrutiranje u državnu službu, odnosno povjeravanje poslova i odgovornosti za obavljanje javnih poslova potrebno je da bude visoko profesionalizirana procedura koja u svim svojim elementima eliminira političke faktore i utjecaj na postavljanje javnih službenika, jer je upravo eliminacija ovog faktora garancija stručnosti, profesionalizma i kvalitete rada. Mehanizam javne uprave je po svojoj prirodi, za razliku od najviših političkih organa koji privremeno i po povjerenom mandatu obavljaju javne funkcije i rukovodioca organa javne, predstavlja apolitični mehanizam gdje se trajno zapošljavaju osobe s najboljim stručnim kvalifikacijama, profesionalnim sposobnostima i moralnim kvalitetima koji garantuju dostojnost vršenja javne službe i ostvarenje ciljeva uprave kao organizacije, pa i upravljanja državom u cjelini. Međutim, politizacija javne uprave i ogromni procenat stvarne vlasti koju javna uprava posjeduje, čini je 12 13 C. Demmke, 20. Podaci preuzeti s: www.adsfbih.gov.ba, www.ads.gov.ba , http://adu.vladars.net, 1.decembar 2013. 431 �Merima Tanović: UNAPRIJEDJENJE SISTEMA UPRAVLJANJA DRŽAVOM: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI ASPEKTI REFORME JAVNE UPRAVE osnovnom i najačom karikom u upravljanju državom, podobnom da aktiviranjem političke lojalnosti u kadrovskoj politici ostvaruje političke ciljeve vladajuće klase. Politički moment i aspekt javne uprave sve više dolazi u prvi plan, te iako priroda zaposlenja i opis poslova javnih službenika nemaju politički karakter, prenošenje stranačkih sukoba s političkog polja na polje djelovanja organa uprave negativno se odražava na kvalitet rada i upravljanja14. Politički karakter javne uprave, odnosno problem politizacije javne uprave ne predstavlja stvarnu prijetnju djelotvornosti rada i upravljanja organizacijom i državom, već je to politički motiviran angažman javnih službenika po zaslugama i karakteristikama koje garantuju jedino isključivo lojalnost vladajućoj klasi a nikako kvalitet obavljanja stručnih i upravnih poslova. Politički motivirano davanje prioriteta u zapošljavanju naročito se štetno odražava na strukturu, odgoj i rad kadrova u javnoj upravi15, a time posredno i na cjelovitost javnog upravljanja. Osnova upravnog odlučivanja je autoritativno odlučivanje o pravima i obavezama građana, što je moment u kojem načelo jednakosti građana ima najveću praktičnu važnost i u kojem se ogleda karakter državnih organa uprave. Reformom procedura zapošljavanja u državnu službu trebaju se inkorporirati instrumenti koji: - osiguravaju neprikosnovenost, primat kvalitete stručnosti i radne osposobljenosti u izboru kandidata za funkciju u državnoj službi, ograničavaju diskreciju, slobodu subjektivnog odlučivanja ili vrednovanja kandidata uspostavljanjem potpuno objektiviziranih pravila, sprečavaju politička uplitanja i eliminišu značaj nacionalnog identiteta i pripadnosti političkim strankama za angažman u državnoj službi. 3. Ključni faktori u procesu reforme javne uprave Različiti oblici reformi u državi provode se primarno usvajanjem i izmjenom postojećih pravnih propisa od strane predstavničkog organa, uz inicijativu ovlaštenog predlagača i saglasnost društvene zajednice u naročito bitnim pitanjima. Prva pretpostavka pokretanja i provođenja reforme je stvarna politička volja, dok drugi preduslov predstavljaju pravni instrumenti 14 15 E. Pusić, Upravljanje u suvremenoj državi, Zagreb 2002, 72. Vidjeti P. Dimitrijević, 47. 432 �ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“ za njenu konkretnu realizaciju. Faktor postojanja odnosno nepostojanja političke volje u ukupnosti determinira upotrebu pravnih instrumenata odnosno proces donošenja odluka. Ekonomski faktor bitno utječe na karakter, obim i domašaj reforme javne uprave jer su finansijska sredstva ključna za provodjenje ozbiljnih reformskih projekata u državi, ali je ujedno i primarni poticajni faktor u smislu stvaranja nove finansijski održive, isplative i produktivne uprave. Faktor primjene stručnih znanja i iskustava u procesu reforme javne uprave predstavlja polaznu tačku u slučajevima postojanja političke volje i stvarne potrebe za pravnim i faktičkim promjenama. Međutim, opredjeljenje za reformu javne uprave je neupitno po pitanju održivosti i stabilnosti fiskalnog sistema kojeg opterećuje glomazna organizacija uprave i službenički aparat, a s gledišta građanina zbog prevelikog broja pravnih propisa, birokratije, sporih procedura, sužavanja administrativnog prostora za poslovne inicijative itd. 4. Vrijednosna kriza tranzicijskih društava – demokratija bez historijskog društvenog utemeljenja Države koje su naglo doživjele društveni, ekonomski i socijalni preobražaj nalaze se na razmeđu tradicionalnih, stečenih obrazaca ponašanja i potrebe za korjenitim preispitivanjem svih ideoloških pretpostavki na kojim je historijski počivao njihov rad, neminovno ulaze u vrijednosnu krizu percipiranja novih demokratskih načela. U tranzicijskoj krizi nacionalnog i traženju ekonomskog identiteta, postoji realno velika opasnost od rasta birokratizma odnosno službeničke pretenciozne monopolizacije procesa odlučivanja u javnoj upravi. Birokratizam kao retrogradna, degenerativna tendencija u javnoj upravi, može se suzbiti: - smanjenjem broja administrativnog osoblja do minimuma potrebnog za efikasno izvršavanje poslova, postavljanje najstručnijih i najkompetentnijih za obavljanje decidno podijeljenih poslova radnih mjesta u upravi, praćeno kontrolom rada i rezultata od viših ili najvišeg rukovodioca, slobodom pristupa informacijama i instrumentima kontrole rada zaposlenih u organima uprave, što su mjere i za suzbijanje korupcije, podizanjem nivoa obrazovanja i kontinuitet osposobljavanja u administrativnim vještinama, 433 �Merima Tanović: UNAPRIJEDJENJE SISTEMA UPRAVLJANJA DRŽAVOM: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI ASPEKTI REFORME JAVNE UPRAVE - involviranjem građana16 u procese donošenja i implementacije odluka, praćenje procedura zapošljavanja službeničkog osoblja, konsultovanje građana, uključivanje u razne oblike volonterskog rada itd. Upravna djelatnost je, bez obzira na ustavom i zakonom normirani popis poslova koji se vrši u njenim okvirima, ipak stvaralačka djelatnost, koja zahtijeva stalni razvoj, inicijativnost, profesionalizam, efikasnost, kvalitet rada, naročito u dijelu pružanja javnih usluga koji zahtijeva neposredni odnos s građanima. Time upravna djelatnost ne smije biti stroga primjena propisa na konkretan slučaj17, što znači da je formalizam obrazac postupanja suprotan demokratskoj intenciji i suštini upravnog djelovanja koje podrazumijeva postojanje osjećaja da se rad obavlja ne za pojedinca, već za društvenu zajednicu. Kultura društvenog doprinosa koju ostvaruje javna uprava, karakteru upravnih poslova izdiže princip društvene odgovornosti, a s aspekta građanina nivo društvene svijesti o potrebi i svrsi djelovanja uprave. Element ličnosti u dijelu vršenja funkcionalne nadležnosti uprave je faktička organizacijska pojava, dakle ljudi u upravi čine realni element neophodan za obavljanje poslova organa javne uprave, ali poslova koji su po karakteru depersonalizirani i pripisuju se organu u čije ime su obavljeni. Cilj djelovanja organa javne uprave je općedruštveno dobro, a ne personifikacija snage autoriteta i prinude. Formalizam je strogo pridržavanje slova zakona, insistiranje na doslovnoj primjeni pravila a ne “duha” pravnog propisa i cilja zbog kojeg je donesen, a zapravo znači subjektivno tumačenje pravnog propisa. Tradicionalni nedemokratski obrasci ponašanja u upravi u tranzicijskim uslovima stvorile su teret ukorijenjene stečevine kao što su patološka birokratizacija, visok stepen korupcije, sindrom netransparentne tj. zatvorene uprave, te kadrovska i operativna politizacija uprave, teret karakteristika koje devalviraju državnu službu, potiču građansko nepovjerenje u institucije javne vlasti i guše razvojni potencijal države. 16 Riječ je zapravo o Lenjinovoj teoriji o uvodjenju mjera kojim se suzbija opasnost od birokratizma, detaljnije V.I. Lenin, State and Revolution, International Publishers, New York 1932, 44-84. 17 P. Dimitrijević, 20. 434 �ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“ 5. Javna uprava u BiH: Reforma kao Evrointegracijski uvjet Reforma javne uprave u Bosni i Hercegovini kao jedan od šest ključnih prioriteta Evropskog partnerstva uspostavljenog marta 2004. godine između EU i BiH, evrointegracijski uvjet prema Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju(SSP-u), započela je osnivanjem Ureda koordinatora za reformu javne uprave pri Kabinetu Predsjedavajućeg Vijeća ministara BiH(u daljem tekstu: Ured koordinatora za reformu javne uprave).18 Kao nosilac reformskih aktivnosti u pravcu stvaranja efikasne i odgovorne javne uprave, Ured koordinatora za reformu javne uprave usvojio je sljedeće dokumente: - Strategiju reforme javne uprave u BiH, Akcioni plan 1 i Revidirani akcioni plan 1 za provodjenje Strategije reforme javne uprave. Strategija reforme javne uprave (u daljem tekstu: Strategija) i Akcioni plan predvidjeli su planove i aktivnosti na reformi javne uprave u šest oblasti: strateško planiranje, koordinacija i izrada politika, javne finansije, upravljanje ljudskim potencijalima, upravni postupak i upravne usluge, institucionalna komunikacija, e-uprava. Strateški dokumenti u procesu reforme javne uprave u BiH sadrže pretežno principe funkcionalnog unaprijeđenja organa uprave i uglavnom ne predlažu promjene organizacijske strukture iako je ključni prioritet iz Evropskog partnerstva zapravo stvaranje funkcionalnijih i održivih državnih struktura, koje će osigurati bolje poštivanje ljudskih prava i osnovnih sloboda, a koje uključuju ustavne promjene. Stopa provedbe reforme javne uprave u skladu sa Strategijom i Akcionim planom bila je 36% u 2009 god., 2010 god. zabilježen je mali napredak i kašnjenje u provedbi Strategije, dok se u 2011. i 2012 god. bilježi spor i ograničen napredak, te pominje ograničena nadležnost i mogućnost utjecaja Ureda koordinatora za reformu javne uprave, nedostatak političke podrške reformi, finansijska nestabilnost institucija i slaba koordinacija izmedju entiteta.19 18 Odluka o uspostavljanju Ureda koordinatora za reformu javne uprave pri Kabinetu Predsjedavajućeg Vijeća ministara Bosne i Hercegovine usvojena na 68. sjednici Vijeća ministara BiH održanoj 28. oktobra 2004 god. i Odluka o izmjeni Odluke o uspostavljanju Ureda koordinatora za reformu javne uprave pri Kabinetu Predsjedavajućeg Vijeća ministara Bosne i Hercegovine, usvojena na 7. sjednici Vijeća ministara BiH, http://parco.gov.ba/latn/, 1.decembar 2013. 19 Izvještaji Evropske komisije o napretku BiH, http://ec.europa.eu, 1.decembar 2013. 435 �Merima Tanović: UNAPRIJEDJENJE SISTEMA UPRAVLJANJA DRŽAVOM: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI ASPEKTI REFORME JAVNE UPRAVE Postojeća složena državna organizacija, praćena kompleksnošću organizacijskih i materijalnih segmenata javne uprave u BiH na svim nivoima, te mnoštvom različitih pravnih propisa zahtijeva stručni pristup i analizu, kao jedini adekvatan i moguć pristup reformi javne uprave u BiH. Angažovanje stručnjaka iz oblasti nauke o upravi, te primjena znanja i iskustva na postojeći pravni okvir uz jasan pravac utjecaja na usklađivanje propisa i politika na svim nivoima predstavljaće značajan korak u situaciji nepostojanja stvarne političke volje za evropeizacijom državne službe u BiH. Shema 2. Organizacija državne uprave u BiH - Zakon o upravi BiH (“Službeni glasnik BiH” br. 32/02, 102/09) - Zakon o Vijeću ministara Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik BiH“, br. 30/03, 42/03, 81/06, 76/07, 81/07, 94/07 i 24/08) Zakon o ministarstvima i drugim organima uprave Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik BiH“, br. 5/03, 42/03, 26/04, 42/04, 45/06, 88/07, 35/09, 59/09 i 103/09) ENTITET(FBIH/RS) - Zakon o Vladi FBiH(“Službene novine Federacije BiH” br. 1/94, 8/95, 58/02, 19/03, 2/06, 8/06) - Zakon o federalnim ministarstvima i drugim tijelima uprave“Službene BIH 436 1)državna ministarstva(9) 2) upravne organizacije(samostalne i u sastavu ministarstvadirekcije, agencije, centri, instituti, uprave, uredi itd.) 3) druge institucije BiH osnovane posebnim zakonom ili kojim je zakonom povjereno vršenje upravnih poslova 1) Entitetska ministarstva(16) 2) uprave(samostalne i u sastavu ministarstva) 3) upravne organizacije(samostalne i u sastavu ministarstva) 4) područne jedinice ministarstva �ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“ novine Federacije BiH” br. 19/03, 38/05, 2/06, 8/06, 61/06 - Zakon o organizaciji organa uprave u FBiH(“Službene novine Federacije BiH” br. 35/05) - Zakon o Vladi RS(“Službeni glasnik Republike Srpske” broj:118/08) - Zakon o republičkoj upravi RS(“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 118/08, 11/09) Kantonalni, gradski - Zakon o organizaciji organa uprave u općinski nivo FBiH(“Službene novine Federacije BiH” br. 35/05) - Zakon o lokalnoj samoupravi(“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 101/04, 42/05, 118/05) 1) kantonalna ministarstva 2) kantonalne uprave(samostalne, u sastavu ministarstva) 3) kantonalne upravne organizacije(samostalne, u sastavu ministarstva) 4) gradske službe za upravu 5) gradske upravne organizacije 6) općinske službe za upravu(FBiH)/opštinske administrativne službe(RS) 7) općinske upravne organizacije(izuzetno) 437 �Merima Tanović: UNAPRIJEDJENJE SISTEMA UPRAVLJANJA DRŽAVOM: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI ASPEKTI REFORME JAVNE UPRAVE BRČKO DISTRIKT - Zakon o javnoj upravi Brčko Distrikta (“Službeni glasnik Brčko Distrikta” br. 19/07, 2/08, 43/08, 9/13 1) odjeljenja Vlade Brčko Distrikta 2) Ured gradonačelnika 3) Direkcija za finansije Distrikta 4) Ured za upravljanje javnom imovinom 5) Ured koordinatora za Distrikt pri Vijeću ministara Bosne i Hercegovine, 6) drugi organi uprave kada je to zakonom odredjeno. Shema 3. Osnovni izvori službeničkog prava u BiH 1) Zakon o državnoj službi u institucijama BiH(“Službeni glasnik BiH” br. 9/02, 35/03, 4/04, 17/04, 26/04, 37/04, 48/05, 2/06, 32/07, 43/09, 8/10 i 40/12) 2) Zakon o državnoj službi u Federaciji BiH(“Službene novine Federacije BiH” broj: 29/03, 23/04, 39/04, 54/04, 67/05, 08/06, 04/12) 3) Zakon o plaćama i naknadama u organima vlasti Federacije BiH "Službene novine Federacije BiH" br. 45/10 4) Zakon o državnim službenicima (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj: 118/08,117/11) 5) Zakon o ministarskim, vladinim i drugim imenovanjima RS (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj: 41/03) 6) Zakon o radnim odnosima u državnim organima(“Službeni glasnik Republike Srpske” broj: 11/94,6/97, 96/03) 7) Zakon o državnoj službi u organima uprave Brčko Distrikta(“Službeni glasnik Brčko Distrikta” br. 28/06 i 29/06, 19/07, 2/08, 9/08, 44/08, 25/09, 26/09, 04/13) 8) Zakon o namještenicima u organima državne službe u FBiH(“Službene 438 �ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“ novine Federacije BiH" broj: 49/05) 9) Zakon o radu u institucijama BiH („Službeni glasnik BiH“, br. 26/04, 7/05, 48/05, 60/10 i 32/13) Sporost u preduzimanju planiranih aktivnosti u pravcu reforme javne uprave u BiH, otežano koordiniranje entitetskih politika u ovoj oblasti, a naročito rezultati reformskog procesa s aspekta građanina daje dovoljno osnova da se reforma javne uprave u BiH može okarakterisati kao nepotpuna, spora i neadekvatna u pogledu obima reforme, plana i mjera, institucija, stručnih kapaciteta i finansijskih sredstava. Koordinacijska uloga Ureda koordinatora za reformu javne uprave nije se pokazala efektivnom zbog nedostatka institucionalnog i instrumentalnih sredstava utjecaja na donošenje i provođenje entitetskih i politika na nivou Brčko Distrikta. Proces reforme javne uprave u BiH započet je donošenjem zakona o upravi, organizacijskih zakona te jedinstvenog reguliranja radnopravnih statusa državnih službenika donošenjem Zakona o državnoj službi (BiH, FBIH, Brčko Distriktu) / službenicima (RS), te dalje osnivanjem Agencija za državnu službu (BiH, FBiH) / za državnu upravu (RS) u cilju stvaranja jedinstvenih kriterija i procedura za zapošljavanje u organima državne uprave, kao i formiranjem Registra državnih službenika odnosno Centralnog registra kadrova za statističku analizu i upravljanje ljudskim potencijalima. U pravcu dalje reforme javne uprave u FBiH, u parlamentarnu proceduru su ušla dva bitna prijedloga zakona: 439 �Merima Tanović: UNAPRIJEDJENJE SISTEMA UPRAVLJANJA DRŽAVOM: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI ASPEKTI REFORME JAVNE UPRAVE o nacrt Zakona o državnim službenicima i namještenicima u organima državne službe FBiH;  nacrt Zakona o zaposlenicima u jedinicama lokalne samouprave FBiH. Zakonom u Republici Srpskoj je radnopravni status kategorija zaposlenih u organima državne uprave jedinstveno reguliran od 2008 god., s tim da zbog faktičkog neprovođenja prava na lokalnu samoupravu ovim zakonom nije definiran radnopravni status zaposlenih na nivou općine. Terminološki u smislu jednakog definiranja i uvođenja genusnog pojma “javni službenik” kao tipske kategorije zaposlenih na poslovima iz djelatnosti organa uprave, zakoni u RS, važeći i nacrti zakona u FBiH, te zakon u Brčko Distriktu nisu harmonizirani, već stvaraju pojmovnu i faktičku diferencijaciju, te različit tretman angažovanih na istim ili sličnim poslovima samo zato što rade u drugoj teritorijalno-administrativnoj jedinici složenog državnog uređenja BiH. Normativna fragmentiranost i primjena različitih standarda u definiranju radnopravnog statusa prigovara se i posebnom tekstu koji će definirati status zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave FBiH. Zbog toga je u narednim reformskim koracima potrebno osigurati: - terminološko ujednačavanje organizacijskih i funkcionalnih elemenata u zakonima donesenim na nivou BiH, entiteta i Brčko Distrikta, harmonizaciju planova i postupaka u procesu reforme javne uprave na svim nivoima vlasti. Na koncu, odluka Ustavnog suda FBiH iz aprila 2010 god., kojom je osporen ustavni osnov za donošenje Federalnog zakona o državnoj službi kojim se regulišu pitanja državne službe na nivou kantona, grada, općine otvorila je mogućnost dalje diferencijacije pravnih propisa u FBiH, a time i degradaciju ostvarenog u procesu reforme javne uprave. Oblast državne službe spada u oblast socijalne politike, što je zajednička nadležnost Federacije BiH i kantona, dok u federalnu nadležnost spada samo vršenje federalnih funkcija vlasti. Zasebno pravno normiranje kantonalnih organa državne službe, gradskih i općinskih službi za upravu dodatno komplikuje ionako pretjerano složen sistem upravljanja. 440 �ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“ ZAKLJUČAK Potpuna, korjenita, adekvatna reforma javne uprave u BiH podrazumijevala bi ustavnu i niz zakonskih reformi kojim bi se složena javna uprava u BiH na svim nivoima mijenjala s dva osnovna aspekta: organizacijskog i materijalnog. Osnovni cilj reforme javne uprave nije politički, već pravno racionalan, cilj koji zahtijeva niz legislativnih koraka kojim se (re)formira postojeća odnosno uspostavlja nova ekonomski održiva i efikasna javna uprava na svim nivoima vlasti u BiH. Ustavna reforma na nivou BiH sastojala bi se iz preraspodjele, odnosno jasnog definiranja legislativnih nadležnosti na način da se posredno i načelno ograniči pravni osnov za daljnju diferencijaciju i povećanje broja upravnih organizacija. Ustavna reforma na nivou entiteta sastojala bi se iz preraspodjele nadležnosti u smislu da se definitivno ojača, oslabi ili reformira kantonalni kao srednji nivo vlasti u FBiH, na štetu ili korist entiteta. U tom pogledu organizacija organa državne uprave u Republici Srpskoj, zbog unitarnog unutrašnjeg uređenja i nepostojanja regionalnih organa uprave, je načelno ekonomski isplativija. Principu samostalnosti lokalnih zajednica odnosno pravu na lokalnu samoupravu potrebno je dodijeliti status nepovredive ustavne kategorije, što je u složenim državama najčešće federalna ustavna materija. Takodjer, principe Evropske povelje o lokalnoj samoupravi potrebno je u potpunosti aplicirati u postupku reforme lokalne samouprave u BiH, te otkloniti praktično prisutnu tendenciju centralizacije naročito u Republici Srpskoj. Regulisanje prava na lokalnu samoupravu kao državne ustavne kategorije predstavlja izvjesnu garanciju ovog ustavnog prava na najviši nivo samostalnosti u upravljanju lokalnim poslovima, a od eventualne povrede koju ovom neprikosnovenom evropskom principu mogu nanijeti entitetski ustavi, kretanjem u pravcu centralizacije. U suštini problematike reforme javne uprave stoje dva problema: - problem složene organizacije organa uprave, i veliki broj zaposlenih u organima uprave. Zakoni su temeljni reformski pravni akti, jer se zakonom: uspostavljaju organi državne uprave, definira način i pruža pravni osnov za formiranje drugih organa putem donošenja posebnih zakona, postavljaju principi konstituiranja organa državne uprave(fizionomija), uspostavlja službenički sistem u cjelini, determinira radnopravni status zaposlenih u 441 �Merima Tanović: UNAPRIJEDJENJE SISTEMA UPRAVLJANJA DRŽAVOM: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI ASPEKTI REFORME JAVNE UPRAVE organima državne uprave, te na koncu usvajaju budžetska sredstva za rad državnih organa uprave. Kada se s aspekta organizacije organa državne uprave ne može ostvariti adekvatna reforma koja će dovesti do njene ekonomičnije fizionomije, mora se pribjeći alternativnim tehnikama funkcionalnog unaprijeđenja metoda rada putem: - akta o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta, menadžerskih sposobnosti u rukovođenju organima državne uprave, uvođenja principa “Good governance” i principa “New public menagement” u metode rada upravnog organa. Dakle, ukoliko proces ukupne reforme javne uprave doživi neuspjeh, uspješno upravljanje državom zavisiće i funkcionalno zavisi od rukovodioca organa državne uprave i njegovih sposobnosti da tehnikama u vlastitoj nadležnosti unaprijedi materijalni aspekt upravnog djelovanja, kao najvažniji s aspekta zaštite javnog interesa i prava gradjana. Organizacijski aspekt reforme javne uprave ne mora nužno podrazumijevati ustavnu reformu jer bi kao takav zahtijevao promjenu ukupnog državnog uređenja ili preraspodjelu legislativnih nadležnosti, odnosno uspostavljanje jednostavne države i uprave ili jačanja državnog ili entitetskog nivoa vlasti. Kako je za uspjeh i provođenje reforme bilo koje vrste potreban visok nivo saglasnosti volje političkih elita kao i određena finansijska sredstva, u bosanskohercegovačkoj realnosti stalnih političkih sukoba i ekonomske krize potrebno je tražiti najadekvatnija politički realna i finansijski dostupna sredstva i na tom pravcu definirati obim i domašaj reforme javne uprave na svim nivoima vlasti. Reforma javne uprave u BiH po karakteru mora biti organizacionofunkcionalna, parcijalizacija aspekata koji zapravo jedino čine reformu potpunom ostavila bi previše složenu, neracionalnu organizaciju uprave s jedne strane, odnosno neefikasne metode rada, nefunkcionalnost, s druge strane. Angažovanjem struke i upotrebom dostignuća nauke o upravi, moguće je u uvjetima ograničene političke volje i manjka finansijskih sredstava ishoditi izvjesno unaprijeđenje sistema upravljanja državom po pitanju oblasti javne uprave. Odgovor možda ne treba tražiti u velikim mogućnostima, kojih realno nema, već u sposobnosti da se prevaziđu problemi uskih okvira i političkih ograničenja u korist stvaranja efikasnije, ekonomičnije i odgovornije javne uprave u BiH. 442 �ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“ LITERATURA Dedić, Sead, Gradaščević-Sijerčić, Jasminka, Radno pravo, Sarajevo, 2005. Demmke, Cristoph, Evropske državne službe izmedju tradicije i reforme, Evropski institut za javnu upravu, Maastriht, 2004. Dimitrijević, Pavle, Organizacija i metodi rada organa javne uprave, Savremena administracija, Beograd, 1959. Djelmo, Zenaid, Pravno uredjenje javne uprave, Fakultet za javnu upravu, Sarajevo, 2006. Djelmo, Zenaid, Upravno pravo i evropsko upravno pravo, Sarajevo, 2007. Djelmo, Zenaid, Upravno procesno pravo, Fakultet za javnu upravu, Sarajevo, 2008. Fayol, Henry, Administration industrielle et generale, London 1948. Festić, Ibrahim, Kamerić, Mustafa, Upravno pravo, Sarajevo, 2004. Gaus John et al., The frontiers of Public Administration, University of Chicago Press, Chicago, 1936. Lenin I.Vladimir, State and Revolution, International Publishers, New York, 1932. Pusić, Eugen, Nauka o upravi, Zagreb, 2002. Pusić,Eugen, Upravljanje u suvremenoj državi, Zagreb, 2002. Stjepanović, Nikola, Upravno pravo SFRJ-Opšti deo-Knjiga 1, Beograd, 1964. E- izvori 1. www.parco.gov.ba 443 �Merima Tanović: UNAPRIJEDJENJE SISTEMA UPRAVLJANJA DRŽAVOM: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI ASPEKTI REFORME JAVNE UPRAVE 2. www.ads.gov.ba 3. http://www.adsfbih.gov.ba 4. http://adu.vladars.net 5. www.parlamentfbih.gov.ba 444 � Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Extent The size or duration of the resource. 3075 Title A name given to the resource UNAPRIJEDJENJE SISTEMA UPRAVLJANJA DRŽAVOM: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI ASPEKTI REFORME JAVNE UPRAVE Author Author TANOVIĆ, Merima Abstract A summary of the resource. Ustavni sistem države, zakonski i podzakonski koncepti politike najviših organa državne vlasti primarno odredjuju organizaciju organa javne uprave i temeljne principe rada u javnoj upravi. Organizacija državne vlasti, odnosno stepen centralizacije odnosno decentralizacije prvenstveno određuju nivoe vlasti, obim nadležnosti ali i temeljne principe organizacije organa javne uprave, što kombinirano s drugim organima državne vlasti na jednom ili više nivoa direktno utječe na efikasnost i ekonomičnost njihovog djelovanja. Kako organizacija javne uprave slijedi organizaciju državne vlasti, materijalna strana tj. stepen harmonizacije funkcioniranja organa javne uprave ovisi o vertikalnoj raspodjeli i obimu zakonodavne nadležnosti predviđenih ustavom.Višestruki organizacioni, funkcionalni, ekonomski, kadrovski, tehnički problemi javne uprave zahtijevaju sistemsku i korjenitu reformu koja bi proizvela kako unaprijedjenje principa javnog upravljanja, tako i kreiranje savremenog, demokratskog, evropeiziranog imidža upravljanja državom. Javna uprava ne predstavlja čisti tehnički organizam, već i mehanizam čije djelovanje ovisi o osnovnom faktoru radnog procesa - ljudskom potencijalu, koji razvija ili opstruira proces dobrog javnog upravljanja. Dakle, razvoj i reforma državne službe predstavlja drugi aspekt ukupnog unaprijeđenja javne uprave i zahtijeva dugotrajan i kontinuiran pristup promjeni kulture i metoda u obavljanju javnih poslova. Ključne riječi: organizacioni pojam javne uprave, materijalni pojam javne uprave, principi javnog upravljanja, racionalizacija i reorganizacija, reforma državne službe, novi javni menadžment, princip “dobrog upravljanja” Publisher An entity responsible for making the resource available Pravni fakultet Univerziteta u Tuzli i Centar za društvena istraživanja Internacionalnog Burč univerziteta Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 2014 Keywords Keywords. Article PeerReviewed K Law (General)